1828: la "Constitución Madre"

En este artículo, revisamos nuestra Constitución Madre, la de 1828, texto que sentó las bases de nuestro sistema político en lo referente a la unidad del Perú, a la idea descentralizadora y a la relación entre los poderes del Estado. Por desgracia, surgió en medio del Primer Militarismo, que harían fugaz su vigencia…

A partir de la independencia, y durante el siguiente cuarto de siglo de vida independiente, hubo en el Perú, un constante período de sublevaciones, que reflejaron las cambiantes alianzas establecidas entre personajes tan dispares como los generales patriotas, los comerciantes criollos y los ideólogos civiles (el trinomio del sable, el dinero y la pluma como lo denominan Contreras y Cueto). Tal situación volvió más difícil la definición de una serie de aspectos que debía encarar el Perú.
Este período, fue calificado por Basadre, como de la definición de la nacionalidad: en ese tiempo, como si el caudillismo, las constantes luchas civiles y la debacle económica fueran poco, el Perú enfrentó amenazas externas: a su integridad desde la Gran Colombia de Bolívar (1827-1830) y desde Bolivia (1840-1842); a su misma existencia y unidad desde la Bolivia de Santa Cruz (1830-1836) y en especial durante el proceso de la Confederación Perú-Boliviana (1836-1839). Durante tan difícil período fueron promulgadas tres constituciones: las liberales de 1828 y 1834, y la conservadora de 1839, sin mencionar la efímera Constitución Confederada de 1837.
Caído el régimen vitalicio en enero de 1827, el Consejo de Ministros presidido por Santa Cruz convocó de inmediato a un Congreso General Constituyente para “sancionar la Constitución que crean más análoga a la Nación y nombren al Gobierno que en la misma Carta establezcan”. Instalada la Asamblea Constituyente en junio de 1827, su principal líder fue el ilustre Luna Pizarro, que había retornado de su exilio, que encarnó la voluntad de los constituyentes de lograr que la Constitución reflejara la identidad, esencial y privativamente peruana, y su voluntad de constituirse como una nación soberana e independiente, ajena a la vez, a los proyectos políticos de Bolívar y a las tendencias separatistas del sur que alentaban Sucre y los bolivianos.
Pero en un acto muy cuestionado, el Congreso se arrogó la facultad de elegir al Presidente y al Vicepresidente, sin haber siquiera promulgado antes la Constitución. Buscando un caudillo democrático, Luna Pizarro propició la elección del mariscal José de la Mar, un militar nacido en Cuenca y caracterizado por su falta de ambiciones políticas (“hasta el título de Presidente me asusta” llegó a escribir en una carta), acompañado de don Manuel Salazar y Baquíjano en la Vicepresidencia. Pese a su gran prestigio militar, La Mar no era un caudillo, y su elección disgustó profundamente a los caudillos del sur: el cuzqueño Gamarra, el paceño Santa Cruz y el tarapaqueño Gutiérrez de la Fuente, que tramaron su caída.
La Constitución Política de la República Peruana, nombre oficial de la Carta de 1828, rigió –formalmente al menos- sin alteración hasta el 10 de junio de 1834 y tuvo 182 artículos. Sancionada el 18 de marzo de 1828, fue promulgada solemnemente el siguiente 20 de abril, invocando el nombre de “Dios Todopoderoso, Padre, Hijo y Espíritu Santo, Supremo Autor y Legislador de la Sociedad”.
En lo referente a la Nación, la Constitución de 1828 la define como “la asociación política de todos los ciudadanos del Perú”, reafirmando su libertad e independencia “de toda potencia extranjera. No será jamás patrimonio de persona o familia alguna; ni admitirá con otro Estado, unión o federación que se oponga a su independencia”. Esto último se explica por los malos recuerdos de la presencia bolivariana.
Sobre el territorio, la Constitución de 1828, ni definía, ni establecía división alguna.
En lo relativo a la religión, la Constitución de 1828 se limita a reafirmar que la religión del Estado es la Católica, Apostólica y Romana, sin permitir el ejercicio de otra religión.
En lo referente al estado político de los peruanos, la Constitución de 1828 fue muy generosa. Eran ciudadanos, todos los hombres libres nacidos en el Perú, aunque fueran analfabetos; mayores de 21 años o casados, que no hubiesen sido condenados a pena infamante, aceptado empleo de otra nación, hecho votos religiosos o haberse dedicado al tráfico de esclavos. Se concedía también la ciudadanía a los extranjeros que hubiesen servido en el Ejército o la Armada, o que estuviesen avecindados desde “el año veinte, primero de la independencia”, es decir, desde 1820, o que luego de ese año, hubiesen obtenido carta de ciudadanía. A la vez, no se exigía ningún requisito para lograr esa carta, suprimiéndose las restricciones de las anteriores Constituciones.
Sobre la organización del Estado, la Constitución de 1828 definía la forma de gobierno como “popular representativa fundada en la unidad”, la soberanía era ejercida por los clásicos tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que pudieran “salir jamás de los límites prescritos por la Constitución”. Así, se suprimía el Poder Electoral creado por la Constitución Vitalicia.
El Poder Legislativo era bicameral, es decir, estaba conformado por dos Cámaras: de Senadores y de Diputados, conservando muchas de las atribuciones de la Constitución de 1823. Este sistema bicameral se mantuvo reiteradamente en nuestra historia constitucional, salvo en las Constituciones de 1823, 1826, 1867 y la actual de 1993. La potestad legislativa de ambas Cámaras era igual, pero la Cámara de Diputados tenía la iniciativa en materia de contribuciones, empréstitos y deuda pública, además de poder acusar ante el Senado al Presidente y al Vicepresidente, a los Ministros de Estado y a los vocales de la Corte Suprema, por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones. Se recuperaba la incompatibilidad entre la función ministerial y la congresal de 1823.
La Cámara de Diputados estaba conformada por los representantes de las provincias, y eran electos por los Colegios Electorales en proporción a la población de la provincia: uno por cada veinte mil habitantes o por fracción superior a diez mil, aunque la provincia no llegue a esa cifra. La edad mínima era de 26 años, y el mandato duraba 4 años. La Cámara de Diputados se renovaba por mitades cada 2 años.
El Senado estaba conformado por tres representantes de cada departamento, electos por las Juntas Departamentales entre los candidatos propuestos por los Colegios Electorales. La edad mínima era de 40 años y el mandato duraba 6 años. El Senado se renovaba por tercios en el mismo tiempo que la Cámara de Diputados.
Al estar inspirada en el modelo norteamericano, en la Constitución de 1828, el Poder Ejecutivo era reforzado en comparación con la Constitución de 1823. El “Supremo Poder Ejecutivo” era ejercido por un solo ciudadano, el Presidente de la República, “jefe de la Administración General de la República”. Como obvia reacción contra la Constitución Vitalicia, se establecía que el cargo de Presidente no era ni vitalicio ni hereditario, que duraría 4 años, con reelección sólo por una vez. Se abandonaba la elección parlamentaria de la Constitución de 1823, por la elección nacional por voto indirecto. Habría también un Vicepresidente con las mismas facultades que el Presidente, para sustituirle en caso de impedimento o vacancia y en ausencia de ambos, el poder era asumido por el Presidente del Senado.
A imitación norteamericana, el Presidente no contaba con iniciativa legislativa, pero sí con el derecho de veto, sin existir algún hostigamiento parlamentario. A diferencia de la Constitución Vitalicia, el Presidente era responsable directo de los actos de su administración. Esta responsabilidad era compartida con los ministros de Estado, a diferencia del modelo norteamericano. Se reafirmó la refrendación ministerial, institución existente en nuestro derecho constitucional, desde el Estatuto Provisorio de San Martín. El Poder Ejecutivo podía tener facultades extraordinarias, sólo por autorización legislativa mayor a los dos tercios, y se anuló el hostigamiento parlamentario al derogar la interpelación y la censura.
Por último, se creó el Consejo de Estado, un organismo asesor del Presidente de la República, conformado por diez senadores y presidido por el Vicepresidente de la República o por el Presidente del Senado. Este ente debía velar por la observancia de la Constitución, además de dar su voto consultivo en asuntos de interés nacional.
Manuel Vicente Villarán afirmó que la Constitución de 1828 “ni debilita el Poder Ejecutivo ni lo fortalecía demasiado, para las circunstancias de aquel tiempo. A esta mesurada actitud… debe la Constitución del 28 su influencia perdurable en nuestra evolución política. En cien años, desde 1828 hasta al presente, ha dominado en nuestro régimen constitucional cierta uniformidad traducida por una carta política típica que, con secuencias y variaciones, ha sobrevivido a las convulsiones; las que se apartaron mucho del tipo, sea en el sentido de exagerar el poder presidencial y el centralismo, como la de 1839, o en el sentido de debilitarlo, como las del 56 y el 67, no duraron mucho. La del 60 que se acercó, más que las otras, al espíritu de los hombres del 28, prolongó su existencia sesenta años. El modelo ha envejecido. Necesita enmiendas y perfeccionamiento; pero sería locura destruirlo por amor excesivo a novedades irrealizables”.
Aparte de la imitación del modelo norteamericano, cuya importancia fue exagerada, creemos que también tuvo mucho que ver en la implementación de la fuerza del Presidente, la tradición de poder personal que el Perú (y en buena parte América Latina) tuvo a lo largo de su historia (incas, gobernadores y virreyes). Además, dada la situación del continente en esos años, entre la anarquía y la omnipresencia de la espada, se debía tener un Poder Ejecutivo con tal fuerza como para hacer respetar la Constitución.
El Poder Judicial era regulado extensamente por la Constitución de 1828, aunque con pocos cambios en relación con las Constituciones anteriores. Los jueces eran inamovibles, salvo sentencia judicial. El Presidente nombraba a propuesta del Senado, a los vocales de las Cortes Suprema y Superior, y a los Jueces de Primera Instancia a propuesta de la Corte Superior respectiva.
Sobre la organización interior de la República, la Constitución de 1828 debatió de forma extensa el problema del federalismo, hasta ser el principal problema constitucional. Sus defensores lo hacían en base a la soberanía de los pueblos y la conservación de sus características regionales. Sus detractores demostraban la inexistencia de medios humanos para concretar esa idea. Si en los albores de la emancipación, la Monarquía fue la utopía de la derecha, la Federación fue la utopía de la izquierda, como bien afirmó Víctor Andrés Belaúnde. Los liberales juzgaban que el unitarismo se acercaba a la Monarquía, mientras que en el federalismo, los pueblos retenían su soberanía, las leyes eran más adecuadas, habría menos privilegios y menos corrupción, evitando el despotismo, y al contrapesar el rol de la capital, se evitaba el centralismo. Pese ello, el federalismo fue rechazado. ¿Por qué?

• En primer lugar, la tradición histórica del Perú había tendido al centralismo: en la época del Tahuantinsuyo, para salvaguardar la unidad del territorio frente a las inquietudes de los señoríos locales; durante el Virreinato, frente a cualquier intento de rebelión por parte de los Cabildos; y finalmente, durante la Guerra de Independencia, frente a la crítica coyuntura del momento.
• En segundo lugar, no se podía aplicar el argumento que lo que había sido bueno para los Estados Unidos, lo era para el Perú, pues el Perú no se había forjado sobre la base de colonias independientes, con regímenes especiales, pero con una comunidad de intereses y vínculos que los unían. Si el modelo republicano exigía ciertas condiciones, el modelo federal también: una federación une en un solo cuerpo a varias parcialidades, que aisladas se hallarían en una peligrosa debilidad, además de suponer una constante vida política, la que no existía en el Perú decimonónico, corriendo más bien con el riesgo de excitar la rivalidad entre provincias . Por ello, en los países latinoamericanos donde se había introducido el federalismo –México y Argentina-, sólo habían engendrado despotismo y anarquía. Además, no todas las provincias contaban con los mismos recursos, existiendo un desequilibrio que perjudicaría la economía, pues un régimen federal requiere de un país rico. No solo faltaban hombres sino también recursos.
• En tercer lugar, la carencia de burguesías regionales sólidas, capaces de organizar aparatos estatales con una mínima autosuficiencia económica, así como el temor al desmembramiento, cuando las fronteras del Perú aún estaban por definirse, hicieron pensar a los constituyentes de 1828 que el federalismo debía esperar a mejores tiempos para su organización.
• En cuarto lugar y para completar las razones del rechazo del federalismo, estaba la grave situación internacional del momento, con una posible guerra contra la Gran Colombia del resentido Bolívar, lo que requería una actitud militar enérgica y un gobierno fuerte, mientras que el federalismo, de por sí, es débil. Era por ello, que ni los más recalcitrantes federalistas, se atrevieron, aún momentáneamente, a establecer la federación, porque habría sido nefasta para la seguridad de la Patria, peligrosa para el orden interno e inaceptable a las condiciones del Perú

No obstante el rechazo –momentáneo, pensaban sus promotores- del federalismo, se crearon las Juntas Departamentales, encargadas de promover los intereses de sus provincias, con la intención de ir preparando al Perú para la implementación del sistema federal. Se establecieron municipalidades en toda población que contase con un colegio electoral, instituciones sin carácter representativo, limitadas a asuntos locales. Sus actos estaban sujetos a las Juntas Departamentales. Pero estas Juntas no funcionaron adecuadamente. ¿Por qué? Basadre nos ofrece una respuesta, que creemos la correcta: “En los años en que funcionaron las juntas, 1829 a 1834, el Perú estuvo gobernado por Gamarra y este gobierno creó una despótica oligarquía militar para mantenerse en el poder contra las múltiples asechanzas. Dentro de este despotismo cuartelesco, fue imposible que las juntas pudieran desenvolverse”.
En lo referente a los derechos y garantías, la Constitución de 1828 fue la única del siglo XIX peruano, que limitó la prisión por deudas, hasta su definitiva afirmación en nuestro constitucionalismo en 1920.
Sobre la observancia y revisión de la Constitución, se señalaba que la Constitución se mantendría en vigor durante 5 años, tras los cuales, se procedería a reunir una Convención Nacional que determinaría si era pertinente reformar o continuar con la Constitución.
Nuestra opinión sobre la Constitución de 1828 es positiva porque echó las bases de un orden constitucional que resultó precario y, lamentablemente, efímero. La razón y la realidad debían tener un punto de equilibrio en un régimen de razonables balances y contrapesos, lo que no llegó a materializarse, pues la Constitución de 1828, como la anterior de 1823 y la siguiente de 1834, fue redactada por ideólogos liberales, en medio de un libre debate, pero lamentablemente justo en medio del auge del caudillismo, lo que Basadre denomina el “Primer Militarismo”.
Pese a esos problemas, la Constitución de 1828, como bien decía Manuel Vicente Villarán, fue nuestra Constitución Madre, pues a diferencia de las anteriores Constituciones (1823 y 1826), y de otras posteriores (1834, 1856 y 1867), que en la práctica, tuvieron escasa vigencia, la Constitución de 1828 echó las bases de nuestro sistema político:

• reafirmó la forma unitaria del Estado Peruano, pese a los debates sobre el federalismo;
• propició la descentralización departamental y administrativa, mediante las Juntas Departamentales, intento fallido es verdad, pero más por culpa de las circunstancias que de la idea en sí;
• configuró un Presidente de la República con la fuerza suficiente para mandar;
• consagró el principio de la bicameralidad, que se afianzó con el paso del tiempo en nuestro constitucionalismo;
• fijó los derechos y las garantías básicas desarrolladas a lo largo de nuestra vida republicana.

Aun cuando las constituciones posteriores cambiaron en detalles según la ideología o la situación del momento, estas estructuras básicas duraron largo tiempo. No obstante, para los conservadores, inspirados por José María de Pando, la Constitución de 1828 conducía a la omnipotencia parlamentaria.
El artículo 176° de la Constitución de 1828 establecía que se conservaría sin alteración ni reforma, durante cinco años desde su promulgación, a fin de convocar a una Convención Nacional en 1833 que examinase si había necesidad de reformas en base a su aplicación en ese lapso. Ese lustro, sin embargo, estaría cargado de acontecimientos decisivos en la historia del Perú republicano. Pero eso, será motivo de otro artículo...