1823: la primera Constitución

En este artículo, revisamos nuestra primera Constitución como país independiente: la de 1823, texto utópico y artificial, que nació abortado en medio de las vicisitudes de la guerra de la independencia, pese a lo cual nos sirve para comprender como fue imaginada nuestra República por sus fundadores reunidos en nuestro primer Congreso.

En medio de la coyuntura de la pugna entre Riva-Agüero y Torre Tagle, en medio de la llegada del Libertador Bolívar, se promulgó la primera Constitución del Perú, que sin embargo nunca tuvo ocasión de regir plenamente, nació abortada como bien dijo Basadre: fue promulgada por el Presidente Tagle el 12 de noviembre de 1823, sin embargo la víspera, el Congreso suspendió los artículos incompatibles con la autoridad dada a Bolívar, que eran… la mayoría… La Constitución de 1823 sólo regiría tardíamente, desde la caída del régimen vitalicio (1827) hasta la promulgación de la Constitución de 1828. No obstante, es interesante conocer los detalles más saltantes de nuestra primera Constitución, a través de sus 194 artículos.
La Constitución de 1823 concibe un orden lógico, al dividirse en tres grandes secciones: de la Nación, del Gobierno y de los medios de conservar el Gobierno. La sección primera casi reproduce los Títulos I y II de la Constitución de Cádiz. La segunda sección no sólo regula los tres poderes, sino que añade normas sobre el poder electoral, aunque en realidad regulaba la forma de elección de los diputados. La tercera sección regulaba la hacienda pública, la fuerza armada, la educación pública, la observancia de la Constitución y las garantías constitucionales, que eran en realidad los derechos propiamente dichos.
En relación a la Nación, se establecía la unidad de la Nación peruana, titular de la soberanía ejercida por sus magistrados. La Nación es independiente de la Monarquía Española y de toda dominación extranjera, y no tenía facultad de dictar leyes contra los derechos fundamentales, reconociéndose tácitamente el derecho de insurrección contra los gobernantes despóticos, considerando la existencia de un pacto social entre todos los peruanos que debía ser defendida por la Nación como conjunto.
En lo referente a la división política del territorio, la Constitución de 1823 posponía la fijación de los límites de la República hasta la total independencia del Alto y Bajo Perú, pero reafirmaba la división del país en departamentos, provincias y distritos, añadiendo a estos últimos, sus parroquias.
Sobre la religión, era la Iglesia Católica quien ejercía la titularidad exclusiva de la fe en el Perú, excluyendo el ejercicio de otro culto, siendo protegida por el Estado.

En lo relativo al estado político de los peruanos, la Constitución de 1823 declaraba peruanos a todos los nacidos libres en el territorio peruano, a los hijos de padres peruanos que nacidos fuera del Perú manifiesten su voluntad de domiciliarse en el país, y a los naturalizados o por vecindad de 5 años en cualquier lugar de la República. La Constitución establecía ciertas obligaciones como guardar la Constitución y defender a la Patria. Además tenía ciertas normas sobre la indignidad de los ciudadanos, que más que entrar en el ámbito objetivo, entraban en el ámbito subjetivo, como al declarar indignos de ser peruanos al “que no sea religioso, el que no ame a la Patria, el que no sea justo y benéfico, el que falte al decoro nacional, el que no cumpla con lo que se debe a sí mismo”. Sí en la actualidad se aplicase ese artículo, más de la mitad de la población sería indigna de ser peruanos…
Sólo con la ciudadanía se abría las puertas a los empleos y cargos públicos. Para ser ciudadano peruano, obviamente se exigía ser peruano, pero además se exigía ser casado o mayor de 25 años, saber leer y escribir (una obligación que el texto hacía exigible a partir de 1840, juzgando que para entonces, pacificado el Perú, la instrucción se habría extendido entre la población… sueños utópicos…), tener una propiedad o ejercer alguna profesión o arte, u ocuparse de alguna industria útil. El extranjero que obtuviere carta de ciudadanía, habiendo traído alguna industria, ciencia o arte útil, o que estuviere casado con 10 años de vecindad en el Perú o soltero con 15 años de vecindad, también podía ser ciudadano.
Pero la ciudadanía se suspendía por diversas causas: ineptitud física o mental, ser sirviente doméstico, ser deudor quebrado o moroso, no tener empleo, oficio o modo de vivir conocido, ser procesado criminalmente, no cumplir con las obligaciones familiares, tener una vida escandalosa, y comerciar con el sufragio, mientras que se perdía por naturalizarse en tierra extranjera o por imposición de pena aflictiva, sin rehabilitación posible.
Sobre la organización del Estado, el Gobierno era popular y representativo, dividido en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario, con plena independencia entre sí.
Sobre el Poder Legislativo, se establecía una sola Cámara, llamada Congreso del Perú, compuesta por representantes electos por las provincias. La elección de estos representantes se realizarían según una forma algo compleja de entender para nosotros: los ciudadanos con derecho a voto en cada parroquia, elegían electores, y estos se reunían en la provincia en un colegio electoral, para elegir a los diputados que iban al Poder Legislativo. Por cada 200 personas, en la parroquia se nombraba un elector al Colegio Electoral de la provincia. El Congreso se renovaba por mitades cada 2 años. El Congreso tenía una serie de amplias funciones, que iban más allá de sólo decretar y sancionar las leyes, entre las que estaba la designación del Presidente de la República a propuesta del Senado.
Además, existía un Senado conservador, suerte de Consejo de Estado, que representaba a los departamentos. Sus miembros debían ser ciudadanos mayores de 40 años, propietarios o profesores de “probidad incorruptible” y conocida ilustración. Duraban 12 años en el cargo y se renovaban por tercios. Entre otras funciones, velaba por la observancia de la Constitución y las leyes, y por la buena conducta de los magistrados y ciudadanos. Además decretaba si había lugar a formación de causa contra el Presidente, sus ministros o contra los miembros del Tribunal Supremo, y prestaba voto consultivo al Poder Ejecutivo.
Sobre el Poder Ejecutivo, su ejercicio residía en la figura del Presidente de la República y en su defecto, de su Vicepresidente. Su cargo no era vitalicio ni hereditario, sólo duraba 4 años sin reelección inmediata. Pese a ser unipersonal, el Ejecutivo no era poderoso, siendo casi una sombra decorativa, pues sus funciones estaban sujetas a muchas limitaciones. El Presidente era asistido por tres ministros, incompatibles con la función legislativa: de Gobierno y Relaciones Exteriores, de Guerra y Marina, y de Hacienda, que debían refrendar todos sus actos.
Sobre el Poder Judicial, se declaraba su independencia, y se afirmaba que el ejercicio de la función jurisdiccional era exclusivo por los tribunales de justicia y juzgados subalternos. Los jueces eran inamovibles de por vida, salvo que se comportaran mal. Existían tres instancias en los juicios y también se previó establecer jurados para los juicios.
Sobre el régimen interior de la República, se establecía que en cada departamento, el Poder Ejecutivo designaba un prefecto hasta por 4 años sin prórroga; en cada provincia, un intendente; y en cada distrito, un gobernador. Estas autoridades, subordinadas al Gobierno Central y fiscalizados por las Juntas Departamentales, velaban por el orden y la seguridad pública, del control de la hacienda y de la administración pública, en sus respectivos territorios.
En lo relativo a los derechos y garantías, la Constitución de 1823 es importantísima dentro de nuestro constitucionalismo, pues al igual que las Bases de 1822, se preocupaba por los derechos que hoy conocemos como de primera generación. Así, en el artículo 193°, declaraba inviolables la libertad civil, la seguridad personal y la del domicilio, la propiedad, el secreto de las cartas, el derecho individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al gobierno, la buena opinión del individuo, mientras no se le declare delincuente; la libertad de imprenta, la libertad de la agricultura, industria, comercio y minería; y la igualdad ante la ley, ya premie, ya castigue.

• Para el liberalismo del siglo XIX, la libertad fue un tema sagrado, considerándola el medio más necesario para llegar a la finalidad de la asociación política, es decir la felicidad del mayor número de asociados. Al ser la libertad sólo un medio, siempre que estuviese en oposición con la felicidad, debía ser sacrificada a esta. De las influencias externas, como la francesa Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la Constitución de 1823 sólo tomó lo esencial de la libertad, sin poner límites al legislador, que así pudo regular la libertad, según la época y no siempre consecuentemente, como en lo referente a la esclavitud. Así, la Constitución de 1823 respetó la libertad de vientres, decretada por San Martín el 12 de agosto de 1821, y abolía el comercio de negros, creándose restricciones sobre la nacionalidad de quienes se dedicaran a este tráfico. En los años posteriores, los debates sobre la esclavitud continuaron. Felizmente el tráfico de esclavos no fue legalizado, pero una Ley promulgada por Gamarra el 24 de diciembre de 1839, estableció que los hijos de esclavos declarados libres por el Decreto de San Martín, quedarían bajo el patronazgo de los amos de sus padres hasta los cincuenta años. Con esa Ley, sumada al sistema social y productivo existente, se mantuvo de hecho la esclavitud, hasta su definitiva abolición por Castilla por Decreto del 5 de febrero de 1854.
• Sin duda influida por la Constitución de Cádiz, la Constitución de 1823 estableció varias normas para proteger la seguridad personal, donde no hay goce, sólo sometimiento a la acción de la autoridad al atentar contra la seguridad de otra persona, idea con dos dimensiones confluentes: las garantías de buen trato en materia penal, y las que hoy llamaríamos de debido proceso. También se atenuaba el rigor de las penas, aboliendo la confiscación de bienes y las penas de infamia trascendental, buscándose limitar la pena capital a los casos que exclusivamente la merezcan. En base a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, la Constitución de 1823 introdujo en nuestro constitucionalismo la figura de la presunción de inocencia mientras no se pruebe judicialmente la responsabilidad penal, aunque la forma en que está redactado el artículo, hace pensar que se trata del honor o la buena reputación. Junto a la seguridad personal, también se establecía la “seguridad del domicilio”, estableciendo el procedimiento para poder allanar un domicilio.
• Sobre la libertad de imprenta, en el siglo XIX, subsumía integralmente a la libertad de expresión, con una gran dimensión política como garante de la libertad individual: con el conocimiento de los actos arbitrarios, la sociedad sería garante de la libertad individual. Esta libertad también era vinculada con la educación pública, pues para erradicar la poca educación, era necesario que los hombres pudiesen leerlo todo, y para ello, todo debía imprimirse. Si bien la Constitución de Cádiz, vinculó explícitamente la libertad de imprenta y la libertad de expresión, la Constitución de 1823 escogió defender la libertad de imprenta, sin mostrar una expresión clara de esos vínculos, aunque si era consciente del vínculo con la educación, la cual sería una necesidad común que la República debía dar igualmente a todos los peruanos, dependiendo de los planes y reglamentos decretados por el Congreso.
• La Constitución de 1823 declaró inviolable “la libertad de la agricultura, industria, comercio, y minería, conforme a las leyes”. El concepto de esta libertad estaba más ligado al trabajo que a la gran inversión de capital, sin excluirla tampoco. Esto fue uno de los conceptos más importantes del liberalismo decimonónico, que luchaba por extinguir todo aquello que restringía la actividad económica, para favorecer el libre desarrollo de la economía, el comercio y la industria. Fue recién hasta 1920, como ya veremos, que se separaron los conceptos de la libertad de industria, de la libertad de trabajo.
• La igualdad ante la ley fue también otro de los principios liberales recogidos en la primera Constitución, junto con la abolición de los privilegios hereditarios. Pero esta igualdad sólo alcanzaba a los ciudadanos, no a todos los peruanos. Quitaba privilegios, pero no elevaba a los estratos más bajos de la sociedad hacia la igualdad. Sólo la existencia de la esclavitud, y la situación del indígena, en lo referido a la servidumbre y al tributo indígena, bastan para mostrar que no hubo un cabal concepto de igualdad, tanto en la sociedad como en las normas jurídicas.

Entre otras disposiciones especiales, la principal era que todas las leyes españolas mantendrían su vigor y fuerza, salvo que se opusieran a la independencia y a los principios establecidos en la Constitución, hasta organizar los códigos civil, criminal, militar y de comercio.
Como se puede notar, la Constitución de 1823 era doctrinariamente liberal, fruto de los hombres de la revolución emancipadora, sin llegar a ser jacobina. Exaltaba la dignidad del ciudadano, en base en la libertad, la obediencia y el bien común; afirmó los dogmas de la soberanía popular, e influidos por Montesquieu y su doctrina de la separación de poderes, establecieron que ninguno de los poderes del Estado invadiría las atribuciones de los otros. Tuvo un gran humanismo, aunque le faltó mucho para llegar al concepto de igualdad que tenemos hoy en día. Con un constante sentido de moralización, se involucraba en asuntos subjetivos, al tratar de hacer de cada ciudadano un ejemplo cívico viviente.
Pero esta Constitución no tuvo antecedentes, ni base en las tradiciones del Perú, ni mucho menos arraigo en la realidad convulsa del momento. Siguió muy de cerca el texto de la Constitución de Cádiz, especialmente en lo referente a los derechos, y expresó las utopías de los fundadores de la República, en una hora apremiante y angustiosa, como lo fueron las guerras de la independencia, por la cual no llegaría a tener una vigencia efectiva.

La Constitución de 1823 fue elaborada por un Congreso electo en situación de emergencia, sin la calma y reflexión tan necesarias para desempeñar una acertada labor. Indudablemente los constituyentes, personajes de la talla de Luna Pizarro, Unanue, Rodríguez de Mendoza y Sánchez Carrión, tuvieron rectas intenciones, pero fueron muy idealistas y no tenían la experiencia necesaria ni la capacidad de aplicar sus planteamientos a una realidad poco apta para el modelo republicano y el liberalismo. El Congreso tampoco representó a todo el país, por cuanto una importante sección del territorio peruano estaba aún en poder de los españoles. Recordemos que la guerra de Independencia fue una guerra civil que enfrentó a padres e hijos, a hermanos y familias, luchando por la idea del Perú en la que creían.

En base a las doctrinas de Rousseau, los constituyentes de 1823 juzgaron que un Poder Ejecutivo fuerte era un peligro para las libertades públicas, por lo que colocaron al Poder Legislativo como auténtico representante de la voluntad popular, con amplias facultades, limitando las atribuciones del Ejecutivo, buscando impedir una posible amenaza a los sacrosantos derechos individuales. Así, el Ejecutivo era débil y el Legislativo todopoderoso, por lo que su observancia sería breve, más aún en una época en la que se requería menos discusiones y más acción…