La Constitución conservadora (1839)

En este artículo, revisamos la Constitución conservadora por antonomasia, el texto de 1839, obra de un Congreso sumiso a Gamarra y los restauradores, que priorizó el orden sobre todo, y a diferencia de los anteriores textos, tuvo una vigencia de 15 años, creando instituciones y figuras que continuarían hasta hoy.

Derrotada la Confederación, Agustín Gamarra volvió al poder, denominando a su régimen como la Restauración, y convocó a un Congreso, a reunirse en la capilla de la Merced de Huancayo. Inaugurado el 15 de agosto de 1839 y clausurado el 29 de noviembre, el Congreso de 1839 declaró insubsistente a la Constitución de 1834 (Ley de 23 de agosto de 1839). A este Congreso le bastó menos de tres meses para deliberar y votar una Constitución de 192 artículos, la cual fue promulgada por el mariscal Gamarra y sus Ministros Ramón Castilla y Benito Lazo, el 10 de noviembre de 1839.

El Perú arrastraba casi veinte años de continua agitación: la guerra de independencia, la dictadura bolivariana, el gobierno de La Mar, la invasión a Bolivia, el conflicto con la Gran Colombia, el golpe de Gamarra y su despótico gobierno, la guerra civil entre Orbegoso y Bermúdez, la sublevación de Salaverry y las guerras de la Confederación. Lo que se quería no era una Constitución modelo, un Gobierno perfecto o garantías extraordinarias. Lo que el Perú necesitaba era orden y paz. Para ello, se requería un Poder Ejecutivo eficiente, menos política y más administración.

En lo referente a la Nación, la Constitución de 1839 reiteraba lo que afirmaban las constituciones anteriores sobre la definición de la Nación como “la asociación política de todos los peruanos” y la prohibición de que fuera patrimonio de persona o familia, pero recordando el tiempo de la Confederación, se prohibía que se pudiera hacer pacto con cualquier Estado, “que se oponga a su independencia y unidad”.

En lo relativo a la religión, se reiteraba lo que decían las Constituciones de 1823, 1828 y 1834, acerca de que la Religión oficial era la Católica, Apostólica y Romana, sin permitir la tolerancia de otros cultos.

Sobre el estado político de los peruanos, la Constitución de 1839 distinguía nacionalidad de ciudadanía. Definía dos clases de peruanos: por nacimiento (hombres libres nacidos en el Perú, los hijos de padres peruanos al servicio de la Nación y nacidos en el extranjero, y los hijos de padres peruanos nacidos en el extranjero y registrados en la capital de la República) y por naturalización (los extranjeros admitidos al servicio del país, los que hubiesen servido en el Ejército o Armada, los avecindados antes de 1820, los extranjeros dedicados a actividades útiles, con 4 años de residencia y casados con peruana, y los españoles e hispanoamericanos que lo desearen).

Para ser ciudadano, se debería ser peruano (en cualquiera de ambas clases), mayor a 25 años, saber leer y escribir, excepto los indígenas y mestizos hasta 1845, y pagar alguna contribución. Se suspendía su ejercicio por ineptitud física o mental, por ser deudor quebrado o moroso al Tesoro Público, por estar procesado y por llevar una vida escandalosa. Se perdería la ciudadanía por una sentencia que impusiese pena infamante, por naturalización en otro Estado, por aceptar honores de otro Estado sin autorización del Congreso, por quiebra fraudulenta, por votos religiosos, y por la rebelión contra el Gobierno legítimo, y sólo se podría recuperar la ciudadanía por rehabilitación del Congreso, salvo los votos religiosos o la traición a la Patria.

Sobre la organización del Estado, se reiteraba la forma de gobierno popular representativo, consolidado en la unidad, responsable y alternativo. Como afirmaban todas las Constituciones anteriores (excepción claro está de la Constitución Vitalicia), el ejercicio de la soberanía era compartida por los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, independientes entre sí y sujetos a una estricta obediencia a la Constitución.

El Poder Legislativo como las Constituciones de 1828 y 1834, era bicameral, compuesto del Senado y de la Cámara de Diputados. Uno tenía iniciativa en materia de contribuciones y empréstitos; el otro redactaría las instrucciones para el Concordato y la formación de causa contra el Presidente y los altos funcionarios. Ambas Cámaras se reunirían en Congreso en ocasiones especiales, como el escrutinio de las elecciones presidenciales, para declarar vacante la Presidencia, para elegir consejeros de Estado, para declarar la guerra o a la Patria en peligro, y para conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo.

Los requisitos de elegibilidad eran distintos en cuanto a edad y renovación de sus miembros, pese a lo cual, tenían poderes semejantes. Un diputado, mayor de 30 años, duraría 6 años en su puesto, con renovación por tercios cada 2 años. Un senador, mayor de 40, duraría 8 años, con renovación por mitades cada 4 años.

La Constitución de 1839 introdujo dentro de nuestro ordenamiento constitucional dos figuras: una que ha durado hasta nuestros días, es la inmunidad parlamentaria, pues los representantes no podrían ser arrestados sino hasta 3 meses después de finalizadas las sesiones del Congreso. El otro, duró hasta 1879 y fue que el Congreso tendría reuniones bianuales.

En lo referente al Poder Ejecutivo, su Jefe Supremo era el Presidente de la República, cuyas atribuciones eran reforzadas notablemente, al igual que su mandato, que pasaba de 4 a 6 años, sin reelección inmediata. El Presidente de la República, que debía reunir las mismas calidades que un Consejero de Estado o un Senador, era elegido por los Colegios Electorales, por mayoría absoluta, en escrutinio supervisado por el Congreso en una sola sesión. Responsable de sus actos administrativos, esta responsabilidad se hacía efectiva al final de su mandato. Esto último, fortalecía la posición fáctica del Presidente, además de reducir la liberalidad de los representantes, que también fue limitada con la concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo para suspender garantías constitucionales, que pese a tener que contar con el Consejo de Estado, sirvió para poder mantener el orden frente a las asonadas, pronunciamientos y montoneras tan típicas del siglo XIX peruano.

La Constitución de 1839 dedicó mucha atención a la suspensión y vacancia de la Presidencia de la República, como si presintiera los hechos de 1841. Si el Presidente se ponía a la cabeza del Ejército en caso de guerra, o si estaba enfermo, se suspendía el ejercicio de la Presidencia. La Presidencia vacaba de hecho por muerte, o por cualquier pacto que haya celebrado contra la unidad e independencia nacional, con lo que evitaba toda tentativa de unión o confederación con Bolivia; y de derecho por admisión de su renuncia, término de su período constitucional e incapacidad permanente, no sólo física, sino también moral, figura que ha permanecido hasta la actualidad, pese a que, recordemos, los juicios morales no tienen más plataforma que la conciencia de los hombres. En cualquiera de estos casos se encargaba de la Presidencia de la República, el Presidente del Consejo de Estado. Es decir, no se restauraba la Vicepresidencia.

Como dijimos, las facultades del Presidente de la República en la Constitución de Huancayo fueron muy amplias comparado con las anteriores, aunque sin llegar a los extremos de la Constitución Vitalicia. Se encargaría de conservar el orden interior y seguridad exterior de la República, hacer cumplir las leyes y las sentencias judiciales, aparte de requerir la pronta administración de justicia, de convocar a elecciones y al Congreso ya sea de forma ordinaria o extraordinaria. Se introdujo dentro del constitucionalismo peruano, la figura del Mensaje Presidencial al inicio de las sesiones del Congreso, y se le concedió potestad legislativa mediante la facultad de dar decretos y órdenes. El Presidente dirigía las fuerzas de mar y tierra, declaraba la guerra y hacía la paz con aprobación del Congreso, nombraba a la mayor parte de los funcionarios públicos, y podía observar los proyectos de ley que le pase el Congreso, oyendo previamente al Consejo de Estado.

Sobre los Ministros, se limitaban a un máximo de 4 ministros, que debían tener las mismas calidades que un Senador. Se rescataba la incompatibilidad entre la función ministerial y la congresal, además de confirmar el refrendo ministerial y la responsabilidad correspondiente, y se les exigía una Memoria sobre su despacho, para la apertura de las sesiones del Congreso. Podían concurrir a los debates de las Cámaras, retirándose antes de las votaciones. De esta forma, el poder del Presidente sobre sus Ministros creció al punto que en 1848, José Gregorio Paz Soldán afirmó: “El Presidente está persuadido que sus Ministros son simples secretarios que deben autorizar lo que él dispone sin concederles, muchas veces, la menor participación en sus medidas. Porque como puede removerlos, se cree autorizado para no respetarlos, y cree también que son empleados suyos y no de la Nación”.

Como en la Constitución de 1834, la de 1839 recogió la figura del Consejo de Estado, un ente asesor del Presidente de la República, encargado de velar por la observancia de la Constitución y las leyes, acordar sesiones extraordinarias del Congreso, y de dictaminar sobre los proyectos de ley del Presidente y en los casos que éste lo requiriese. Conformado por 15 personas miembros o no del Congreso, su Presidente y dos vicepresidentes eran electos por el Congreso y duraba lo que una Legislatura ordinaria.

El Poder Judicial perdía su inamovilidad: los magistrados podían ser trasladados, suspendidos y hasta removidos por el Ejecutivo. Sus magistrados eran designados por el Presidente de la República a propuesta del Consejo de Estado, en el caso de la Corte Suprema y las Cortes Superiores, o a propuesta de las Cortes Superiores, en el caso de los Jueces de primera instancia. Pese a todo, se siguió viendo una constante primacía de la política sobre el derecho, como en el caso de la destitución del vocal Felipe Pardo y Aliaga en 1844.

En lo relativo al régimen interior de la República, la Constitución de 1839 suprimió los organismos locales, pues suprimió las Municipalidades, mantuvo la desactivación de las Juntas Departamentales, se limitó a mantener el sistema de prefectos, subprefectos y gobernadores, y además creó unos funcionarios administrativos, con facultades judiciales, ejecutivas y de seguridad pública: los intendentes de policía, designados por el Poder Ejecutivo y convertidos en único órgano de autoridad local.

En cuanto a derechos y garantías, la Constitución de 1839 mantuvo el texto de 1834, aunque permitía tácitamente la esclavitud.

La Constitución de 1839 contenía además, un título especial sobre la observancia y reforma de la Constitución, creando un núcleo duro de reforma, referido al gobierno popular representativo, fundado en la unidad, responsable y alternativo, y la separación de poderes. Sobre la reforma constitucional, se seguía una forma parecida a la de la Constitución Vitalicia, con la diferencia que la propuesta podía ser hecha por cualquiera de las Cámaras, y una vez cumplido el procedimiento, bastaría mayoría absoluta para aprobar la reforma. Por este procedimiento tan complicado, Pareja dice que en la práctica, hacía a la Constitución inmutable.

La Constitución de Huancayo tuvo una relativamente larga vida, pues, recordemos, la primera Constitución nació abortada porque coincidió con la férrea dictadura de Bolívar y sólo rigió brevemente mientras se preparaba la Constitución de 1828; la Constitución Vitalicia fue puro papel mojado; la de 1828, pese a su importancia histórica, rigió sólo cuatro años en medio de constantes violaciones; la de 1834, menos de un año, por la rebelión de Salaverry y las guerras de la Confederación. En cambio, la Constitución de 1839, pese a estar en suspenso en la Anarquía entre 1842 y 1844, volvió a regir entre 1845 y 1854, llegando a regir efectivamente doce años, “cifra sorprendente en comparación con las Constituciones precedentes”.

En relación al poder constituyente, a diferencia de las anteriores Asambleas Constituyentes, el Congreso de Huancayo no tuvo ideólogos que actuaran libremente y a la larga coactados por los militares, como en 1823, 1828 o 1834, sino que actuaron en todo momento como servidores del militarismo triunfante. No en balde, Basadre lo define como un “Congreso opaco, congelado y monolítico, sin grandes figuras representativas”. Pero para Pareja, es “la primera Constituyente genuinamente peruana que adoptó definidamente la política del orden y de la paz, sobre todo”, indudablemente con la cercana influencia del Chile portaliano, el cual con la Constitución conservadora de 1833, había logrado un orden y una estabilidad no vistas en el resto de la América Latina independiente.

En relación con los poderes del Estado, esta Constitución redujo los poderes del Congreso, situándolo en la esfera estrictamente legislativa y controladora, pero no como codirectora del Gobierno nacional, como intentaron las Constituciones anteriores, excepción claro está de la Constitución Vitalicia. Mantuvo el régimen bicameral como forma de evitar una dictadura parlamentaria, pero amplió las atribuciones del Presidente de la República, y suprimió las municipalidades, demostrando tener una tendencia autoritaria y absorbente, en beneficio del Ejecutivo. No sólo eso, sino que redujo las facultades del Poder Judicial, y podía controlar a los magistrados por medio de su remoción, reduciendo al Poder Judicial, en la práctica, a la calidad de un mero órgano del Estado.