1823: la primera Constitución

En este artículo, revisamos nuestra primera Constitución como país independiente: la de 1823, texto utópico y artificial, que nació abortado en medio de las vicisitudes de la guerra de la independencia, pese a lo cual nos sirve para comprender como fue imaginada nuestra República por sus fundadores reunidos en nuestro primer Congreso.

En medio de la coyuntura de la pugna entre Riva-Agüero y Torre Tagle, en medio de la llegada del Libertador Bolívar, se promulgó la primera Constitución del Perú, que sin embargo nunca tuvo ocasión de regir plenamente, nació abortada como bien dijo Basadre: fue promulgada por el Presidente Tagle el 12 de noviembre de 1823, sin embargo la víspera, el Congreso suspendió los artículos incompatibles con la autoridad dada a Bolívar, que eran… la mayoría… La Constitución de 1823 sólo regiría tardíamente, desde la caída del régimen vitalicio (1827) hasta la promulgación de la Constitución de 1828. No obstante, es interesante conocer los detalles más saltantes de nuestra primera Constitución, a través de sus 194 artículos.
La Constitución de 1823 concibe un orden lógico, al dividirse en tres grandes secciones: de la Nación, del Gobierno y de los medios de conservar el Gobierno. La sección primera casi reproduce los Títulos I y II de la Constitución de Cádiz. La segunda sección no sólo regula los tres poderes, sino que añade normas sobre el poder electoral, aunque en realidad regulaba la forma de elección de los diputados. La tercera sección regulaba la hacienda pública, la fuerza armada, la educación pública, la observancia de la Constitución y las garantías constitucionales, que eran en realidad los derechos propiamente dichos.
En relación a la Nación, se establecía la unidad de la Nación peruana, titular de la soberanía ejercida por sus magistrados. La Nación es independiente de la Monarquía Española y de toda dominación extranjera, y no tenía facultad de dictar leyes contra los derechos fundamentales, reconociéndose tácitamente el derecho de insurrección contra los gobernantes despóticos, considerando la existencia de un pacto social entre todos los peruanos que debía ser defendida por la Nación como conjunto.
En lo referente a la división política del territorio, la Constitución de 1823 posponía la fijación de los límites de la República hasta la total independencia del Alto y Bajo Perú, pero reafirmaba la división del país en departamentos, provincias y distritos, añadiendo a estos últimos, sus parroquias.
Sobre la religión, era la Iglesia Católica quien ejercía la titularidad exclusiva de la fe en el Perú, excluyendo el ejercicio de otro culto, siendo protegida por el Estado.

En lo relativo al estado político de los peruanos, la Constitución de 1823 declaraba peruanos a todos los nacidos libres en el territorio peruano, a los hijos de padres peruanos que nacidos fuera del Perú manifiesten su voluntad de domiciliarse en el país, y a los naturalizados o por vecindad de 5 años en cualquier lugar de la República. La Constitución establecía ciertas obligaciones como guardar la Constitución y defender a la Patria. Además tenía ciertas normas sobre la indignidad de los ciudadanos, que más que entrar en el ámbito objetivo, entraban en el ámbito subjetivo, como al declarar indignos de ser peruanos al “que no sea religioso, el que no ame a la Patria, el que no sea justo y benéfico, el que falte al decoro nacional, el que no cumpla con lo que se debe a sí mismo”. Sí en la actualidad se aplicase ese artículo, más de la mitad de la población sería indigna de ser peruanos…
Sólo con la ciudadanía se abría las puertas a los empleos y cargos públicos. Para ser ciudadano peruano, obviamente se exigía ser peruano, pero además se exigía ser casado o mayor de 25 años, saber leer y escribir (una obligación que el texto hacía exigible a partir de 1840, juzgando que para entonces, pacificado el Perú, la instrucción se habría extendido entre la población… sueños utópicos…), tener una propiedad o ejercer alguna profesión o arte, u ocuparse de alguna industria útil. El extranjero que obtuviere carta de ciudadanía, habiendo traído alguna industria, ciencia o arte útil, o que estuviere casado con 10 años de vecindad en el Perú o soltero con 15 años de vecindad, también podía ser ciudadano.
Pero la ciudadanía se suspendía por diversas causas: ineptitud física o mental, ser sirviente doméstico, ser deudor quebrado o moroso, no tener empleo, oficio o modo de vivir conocido, ser procesado criminalmente, no cumplir con las obligaciones familiares, tener una vida escandalosa, y comerciar con el sufragio, mientras que se perdía por naturalizarse en tierra extranjera o por imposición de pena aflictiva, sin rehabilitación posible.
Sobre la organización del Estado, el Gobierno era popular y representativo, dividido en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario, con plena independencia entre sí.
Sobre el Poder Legislativo, se establecía una sola Cámara, llamada Congreso del Perú, compuesta por representantes electos por las provincias. La elección de estos representantes se realizarían según una forma algo compleja de entender para nosotros: los ciudadanos con derecho a voto en cada parroquia, elegían electores, y estos se reunían en la provincia en un colegio electoral, para elegir a los diputados que iban al Poder Legislativo. Por cada 200 personas, en la parroquia se nombraba un elector al Colegio Electoral de la provincia. El Congreso se renovaba por mitades cada 2 años. El Congreso tenía una serie de amplias funciones, que iban más allá de sólo decretar y sancionar las leyes, entre las que estaba la designación del Presidente de la República a propuesta del Senado.
Además, existía un Senado conservador, suerte de Consejo de Estado, que representaba a los departamentos. Sus miembros debían ser ciudadanos mayores de 40 años, propietarios o profesores de “probidad incorruptible” y conocida ilustración. Duraban 12 años en el cargo y se renovaban por tercios. Entre otras funciones, velaba por la observancia de la Constitución y las leyes, y por la buena conducta de los magistrados y ciudadanos. Además decretaba si había lugar a formación de causa contra el Presidente, sus ministros o contra los miembros del Tribunal Supremo, y prestaba voto consultivo al Poder Ejecutivo.
Sobre el Poder Ejecutivo, su ejercicio residía en la figura del Presidente de la República y en su defecto, de su Vicepresidente. Su cargo no era vitalicio ni hereditario, sólo duraba 4 años sin reelección inmediata. Pese a ser unipersonal, el Ejecutivo no era poderoso, siendo casi una sombra decorativa, pues sus funciones estaban sujetas a muchas limitaciones. El Presidente era asistido por tres ministros, incompatibles con la función legislativa: de Gobierno y Relaciones Exteriores, de Guerra y Marina, y de Hacienda, que debían refrendar todos sus actos.
Sobre el Poder Judicial, se declaraba su independencia, y se afirmaba que el ejercicio de la función jurisdiccional era exclusivo por los tribunales de justicia y juzgados subalternos. Los jueces eran inamovibles de por vida, salvo que se comportaran mal. Existían tres instancias en los juicios y también se previó establecer jurados para los juicios.
Sobre el régimen interior de la República, se establecía que en cada departamento, el Poder Ejecutivo designaba un prefecto hasta por 4 años sin prórroga; en cada provincia, un intendente; y en cada distrito, un gobernador. Estas autoridades, subordinadas al Gobierno Central y fiscalizados por las Juntas Departamentales, velaban por el orden y la seguridad pública, del control de la hacienda y de la administración pública, en sus respectivos territorios.
En lo relativo a los derechos y garantías, la Constitución de 1823 es importantísima dentro de nuestro constitucionalismo, pues al igual que las Bases de 1822, se preocupaba por los derechos que hoy conocemos como de primera generación. Así, en el artículo 193°, declaraba inviolables la libertad civil, la seguridad personal y la del domicilio, la propiedad, el secreto de las cartas, el derecho individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al gobierno, la buena opinión del individuo, mientras no se le declare delincuente; la libertad de imprenta, la libertad de la agricultura, industria, comercio y minería; y la igualdad ante la ley, ya premie, ya castigue.

• Para el liberalismo del siglo XIX, la libertad fue un tema sagrado, considerándola el medio más necesario para llegar a la finalidad de la asociación política, es decir la felicidad del mayor número de asociados. Al ser la libertad sólo un medio, siempre que estuviese en oposición con la felicidad, debía ser sacrificada a esta. De las influencias externas, como la francesa Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la Constitución de 1823 sólo tomó lo esencial de la libertad, sin poner límites al legislador, que así pudo regular la libertad, según la época y no siempre consecuentemente, como en lo referente a la esclavitud. Así, la Constitución de 1823 respetó la libertad de vientres, decretada por San Martín el 12 de agosto de 1821, y abolía el comercio de negros, creándose restricciones sobre la nacionalidad de quienes se dedicaran a este tráfico. En los años posteriores, los debates sobre la esclavitud continuaron. Felizmente el tráfico de esclavos no fue legalizado, pero una Ley promulgada por Gamarra el 24 de diciembre de 1839, estableció que los hijos de esclavos declarados libres por el Decreto de San Martín, quedarían bajo el patronazgo de los amos de sus padres hasta los cincuenta años. Con esa Ley, sumada al sistema social y productivo existente, se mantuvo de hecho la esclavitud, hasta su definitiva abolición por Castilla por Decreto del 5 de febrero de 1854.
• Sin duda influida por la Constitución de Cádiz, la Constitución de 1823 estableció varias normas para proteger la seguridad personal, donde no hay goce, sólo sometimiento a la acción de la autoridad al atentar contra la seguridad de otra persona, idea con dos dimensiones confluentes: las garantías de buen trato en materia penal, y las que hoy llamaríamos de debido proceso. También se atenuaba el rigor de las penas, aboliendo la confiscación de bienes y las penas de infamia trascendental, buscándose limitar la pena capital a los casos que exclusivamente la merezcan. En base a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, la Constitución de 1823 introdujo en nuestro constitucionalismo la figura de la presunción de inocencia mientras no se pruebe judicialmente la responsabilidad penal, aunque la forma en que está redactado el artículo, hace pensar que se trata del honor o la buena reputación. Junto a la seguridad personal, también se establecía la “seguridad del domicilio”, estableciendo el procedimiento para poder allanar un domicilio.
• Sobre la libertad de imprenta, en el siglo XIX, subsumía integralmente a la libertad de expresión, con una gran dimensión política como garante de la libertad individual: con el conocimiento de los actos arbitrarios, la sociedad sería garante de la libertad individual. Esta libertad también era vinculada con la educación pública, pues para erradicar la poca educación, era necesario que los hombres pudiesen leerlo todo, y para ello, todo debía imprimirse. Si bien la Constitución de Cádiz, vinculó explícitamente la libertad de imprenta y la libertad de expresión, la Constitución de 1823 escogió defender la libertad de imprenta, sin mostrar una expresión clara de esos vínculos, aunque si era consciente del vínculo con la educación, la cual sería una necesidad común que la República debía dar igualmente a todos los peruanos, dependiendo de los planes y reglamentos decretados por el Congreso.
• La Constitución de 1823 declaró inviolable “la libertad de la agricultura, industria, comercio, y minería, conforme a las leyes”. El concepto de esta libertad estaba más ligado al trabajo que a la gran inversión de capital, sin excluirla tampoco. Esto fue uno de los conceptos más importantes del liberalismo decimonónico, que luchaba por extinguir todo aquello que restringía la actividad económica, para favorecer el libre desarrollo de la economía, el comercio y la industria. Fue recién hasta 1920, como ya veremos, que se separaron los conceptos de la libertad de industria, de la libertad de trabajo.
• La igualdad ante la ley fue también otro de los principios liberales recogidos en la primera Constitución, junto con la abolición de los privilegios hereditarios. Pero esta igualdad sólo alcanzaba a los ciudadanos, no a todos los peruanos. Quitaba privilegios, pero no elevaba a los estratos más bajos de la sociedad hacia la igualdad. Sólo la existencia de la esclavitud, y la situación del indígena, en lo referido a la servidumbre y al tributo indígena, bastan para mostrar que no hubo un cabal concepto de igualdad, tanto en la sociedad como en las normas jurídicas.

Entre otras disposiciones especiales, la principal era que todas las leyes españolas mantendrían su vigor y fuerza, salvo que se opusieran a la independencia y a los principios establecidos en la Constitución, hasta organizar los códigos civil, criminal, militar y de comercio.
Como se puede notar, la Constitución de 1823 era doctrinariamente liberal, fruto de los hombres de la revolución emancipadora, sin llegar a ser jacobina. Exaltaba la dignidad del ciudadano, en base en la libertad, la obediencia y el bien común; afirmó los dogmas de la soberanía popular, e influidos por Montesquieu y su doctrina de la separación de poderes, establecieron que ninguno de los poderes del Estado invadiría las atribuciones de los otros. Tuvo un gran humanismo, aunque le faltó mucho para llegar al concepto de igualdad que tenemos hoy en día. Con un constante sentido de moralización, se involucraba en asuntos subjetivos, al tratar de hacer de cada ciudadano un ejemplo cívico viviente.
Pero esta Constitución no tuvo antecedentes, ni base en las tradiciones del Perú, ni mucho menos arraigo en la realidad convulsa del momento. Siguió muy de cerca el texto de la Constitución de Cádiz, especialmente en lo referente a los derechos, y expresó las utopías de los fundadores de la República, en una hora apremiante y angustiosa, como lo fueron las guerras de la independencia, por la cual no llegaría a tener una vigencia efectiva.

La Constitución de 1823 fue elaborada por un Congreso electo en situación de emergencia, sin la calma y reflexión tan necesarias para desempeñar una acertada labor. Indudablemente los constituyentes, personajes de la talla de Luna Pizarro, Unanue, Rodríguez de Mendoza y Sánchez Carrión, tuvieron rectas intenciones, pero fueron muy idealistas y no tenían la experiencia necesaria ni la capacidad de aplicar sus planteamientos a una realidad poco apta para el modelo republicano y el liberalismo. El Congreso tampoco representó a todo el país, por cuanto una importante sección del territorio peruano estaba aún en poder de los españoles. Recordemos que la guerra de Independencia fue una guerra civil que enfrentó a padres e hijos, a hermanos y familias, luchando por la idea del Perú en la que creían.

En base a las doctrinas de Rousseau, los constituyentes de 1823 juzgaron que un Poder Ejecutivo fuerte era un peligro para las libertades públicas, por lo que colocaron al Poder Legislativo como auténtico representante de la voluntad popular, con amplias facultades, limitando las atribuciones del Ejecutivo, buscando impedir una posible amenaza a los sacrosantos derechos individuales. Así, el Ejecutivo era débil y el Legislativo todopoderoso, por lo que su observancia sería breve, más aún en una época en la que se requería menos discusiones y más acción…

1823: el primer Presidente, un mal comienzo

En este artículo, retomamos la narración tras el desastre de la primera Expedición a Puertos Intermedios, que precipitó la creación de la Presidencia de la República, de una forma muy distinta a lo deseado en nuestro Primer Congreso, siendo así, un mal comienzo para la nueva República.

Lima, febrero de 1823. Las noticias de la derrota del ejército de Alvarado en Moquegua y Torata, provocaron gran alarma en la capital, sobre todo, tomando en cuenta la existencia de un poderoso ejército realista en Jauja, en el cual, circulaba una copla sarcástica:

Congresito, ¿cómo estamos

Tras el tris tras de Moquegua?

De aquí a Lima hay una legua

¿Te vas? ¿Te vienes? ¿Nos vamos?

Ante la amenaza, el Congreso amplió los poderes de la Junta Gubernativa, que tomó medidas para reforzar al ejército y para combatir los delitos políticos, incluyendo la sedición. Fue en vano: el ejército, al mando del general Juan Álvarez de Arenales, veterano de las campañas de San Martín, estaba muy inquieto por la marcha de la guerra... Pero cuando se le ofreció encabezar el inminente alzamiento, el honorable Arenales rehusó y se alejó del Perú. El ejército quedó al mando del general paceño Andrés de Santa Cruz, que secundado por el coronel cuzqueño Agustín Gamarra, acantonó en Miraflores.

Desde allí, el 26 de febrero de 1823, se envió una solicitud al Congreso firmada por los jefes del ejército. Allí, los jefes del ejército afirmaron que la Junta no tuvo ni la confianza de los pueblos ni la del ejército, que un colegiado no podía obrar con secreto, actividad y energía en momentos críticos, por lo que invocaban la designación de un “jefe supremo que ordene y sea velozmente obedecido”, sugiriendo al “señor coronel D. José de la Riva-Agüero” como “el indicado para merecer la elección de Vuestra Soberanía”.

Tratando de ganar tiempo, el Congreso aplazó la discusión al día siguiente, pero la opinión pública se puso de parte del ejército, además de las milicias cívicas acantonadas en Bellavista. El ejército avanzó hacia la Hacienda de Balconcillo, a media legua de Lima y envió un segundo Memorial, afirmando, con un poco de ironía, que “protesta, entre tanto, su más profundo amor y respeto a la Representación Nacional que ha jurado sostener”.

Dentro del Congreso, rodeado por una multitud que apoyaba la actitud del ejército, se buscó una salida de transacción mediante la jura del marqués José Bernardo de Tagle y Portocarrero, pero finalmente se optó por el mal menor: la elección de Riva-Agüero, sin especificar ni sus funciones ni su duración en el cargo. Tres posturas se manifestaron desde entonces dentro del Congreso: los doctrinarios puros que se opusieron al golpe (unos, como Luna Pizarro, no asistieron más a los debates, y otros actuarían intensamente contra el nuevo presidente), los riva-agüerinos, y los prácticos que como Sánchez Carrión y Unanue preferían el mal menor.

Tal fue el Motín de Balconcillo, el primer golpe de estado del Perú independiente, que originó la elección de nuestro primer Presidente, don José Mariano de la Riva-Agüero y Sánchez Boquete, que contó con el título de Excelencia (Resolución Legislativa de 28 de febrero de 1823), siendo ascendido días después, de simple coronel de milicias a Gran Mariscal.
Nacido en 1783, Riva-Agüero era un aristócrata de alcurnia, educado en Europa y con la fama de conspirador resuelto bajo los virreinatos de Abascal y Pezuela. Colaborador y espía de San Martín, se afirma que el plan de campaña del Generalísimo le fue sugerido por Riva-Agüero.

Riva-Agüero buscó ganar la guerra por el esfuerzo peruano, así que reorganizó la marina al ponerla bajo el mando del almirante Guisse, buscó mejorar las rentas del Estado, ganó respetabilidad con la llegada de representantes extranjeros, elevó la fuerza armada y creó varios batallones, intentando una nueva Expedición a los Puertos Intermedios, pero el fracaso de esta campaña, pese al estéril triunfo de Zepita, le hizo comprender que la guerra no podía ganarse sin apoyo externo, especialmente de Bolívar.

El Libertador accedió y envió 4 mil soldados al mando de Antonio José de Sucre. Pero tras la llegada de Sucre, se acentuaron los esfuerzos en Lima para llamar a Bolívar. Sucre afirmó a Bolívar que “el ejército no tiene jefes; el país está tan dividido en partidos como están las tropas… el Congreso y el Ejecutivo están discordes y esto no puede tener buen resultado… he tratado de que, sea como sea, haya un decreto del cuerpo legislativo solicitando la venida de Ud.”.

Ante tal situación desestabilizadora, Riva-Agüero redactó su renuncia el 11 de junio: “antes que la discordia pueda precipitar en un abismo la nave del Estado, Vuestra Soberanía la salve, nombrando otro que se encargue del Poder Ejecutivo”. Si hubiera renunciado, Riva-Agüero habría salvado su nombre, pero la situación y luego la arrogancia mezclada con honor, harían que tal renuncia no se llevara a cabo. El 12 de junio, llegó la noticia de que el general español José de Canterac había atravesado la cordillera rumbo a la capital. Ante ello, el Congreso se concretó a decirle al Presidente que tomase las providencias que juzgase necesario para salvar a la Patria del peligro.

El 17, el gobierno y el ejército evacuaron Lima con rumbo al Callao. Allí, el peligro y la estrechez, sólo excitaron los ánimos. Cuando Riva-Agüero intentó disolver el Congreso, nombrando un Consejo de Estado con 10 diputados, no encontró representante dispuesto a presentar esta idea. Un grupo de diputados consideró a Riva-Agüero incapaz de ganar la guerra, designó a Trujillo como capital provisoria y creó un poder militar, encargándoselo a Sucre, con lo cual privaba al Presidente de un atributo propio de sus funciones (21 de junio). No sólo eso: el 23 de junio el Congreso exoneró del mando a Riva-Agüero, quedando la resolución en suspenso. Luego tanto el Congreso como Riva-Agüero partieron a Trujillo.

Al retirarse los españoles en julio de 1823, tras cometer diversos desmanes y realizar diversas ejecuciones (como la del pescador chorrillano José Olaya), Sucre volvió a ocupar Lima, y pidió el retorno del Presidente y del Congreso, delegando provisoriamente en Tagle el mando supremo el 17 de julio. Sin embargo, en Trujillo, la pugna entre el Congreso y el Presidente renació, y Riva-Agüero disolvió el Congreso el 19 de julio estableciendo un Senado de 10 miembros y embarcando a los diputados opositores hacia el campamento de Santa Cruz en el sur.

En Lima, Tagle reinstaló el Congreso el 6 de agosto, con 13 diputados que se quedaron en el Callao y otros suplentes, además de los diputados exiliados por Riva-Agüero que habían logrado escapar… y puso el cúmplase a las resoluciones legislativas que exoneraban del mando a Riva-Agüero, que fue declarado reo de alta traición. El Congreso resurrecto entró en una guerra verbal con el Presidente que se aferraba a su cargo en Trujillo y el 16 de agosto eligió Presidente de la República a Tagle...
De esta manera, el Perú en 1823 estaba en caos: había dos gobiernos, el de Riva-Agüero y el de Torre Tagle, y dos congresos, uno en Lima y otro en Trujillo, sin mencionar el poder español aún en la sierra. En este contexto llegó Bolívar el 1° de setiembre de 1823 con sus tropas colombianas a las que se unirían los sobrevivientes de las campañas sanmartinianas.

Al día siguiente, Bolívar recibió todos los poderes necesarios para liberar al Perú del dominio español, y el Congreso le encargó al Presidente Tagle que coordinara su trabajo de gobierno con el Libertador. Lo que pasó después, es motivo de otro artículo...

1822: las Bases de la Constitución

En este segundo artículo sobre la historia constitucional peruana, retomamos la narración después de la partida del Generalísimo San Martín, centrándonos en el primer documento propiamente peruano: las Bases de la Constitución de 1822, preparada por el primer Congreso peruano en medio de las incidencias de la guerra de independencia.

El 20 de septiembre de 1822, en medio de gran solemnidad, en la Iglesia de la Caridad, situada en la Plaza de la Inquisición, se aperturó el “Soberano Congreso Constituyente”, compuesto por 79 diputados y 38 suplentes (por los territorios aún ocupados por los realistas), siendo presidido por el viejo maestro de San Carlos, don Toribio Rodríguez de Mendoza. Realizada la elección respectiva, el sacerdote Francisco Xavier de Luna Pizarro fue electo Presidente del Congreso. Ante el Congreso instalado, el Protector San Martín renunció a su cargo y se retiró de la sala de sesiones.

Nuestro primer Congreso consideró que no podía legalmente elegir un Poder Ejecutivo mientras no existiese la Constitución, pero ante la situación, decidió confiarlo a una comisión de tres diputados, justificando tal actitud con la frase del tribuno Sánchez Carrión: “Tres no se unen para oprimir”. Así, la "Junta Gubernativa del Perú" estuvo conformada por el mariscal José de la Mar (nacido en Cuenca, veterano del ejército realista, hombre honesto y carente de ambiciones personales), el aristócrata Manuel Salazar y Baquíjano (antiguo Conde de Vista Florida, tendría una destacada figuración en la naciente República), y el comerciante Felipe Antonio Alvarado (argentino, hermano del general Rudecindo Alvarado, jefe del Ejército). El hecho fue, que en realidad, el poder estaba en el Congreso.

En el Congreso, la idea monárquica fue borrada definitivamente de nuestra historia. Primero, el 4 de noviembre promulgó una amplia amnistía, excluyendo únicamente al ministro de San Martín, Bernardo de Monteagudo, defensor acérrimo de la monarquía constitucional. Y el 22 de noviembre, cuando canceló los poderes de los comisionados García del Río y Paroissien, enviados por San Martín con el propósito de buscar un monarca para el Perú. Además, el Congreso se afanó en organizar la nueva República, diseñando la división territorial que hasta hoy persiste: departamentos, provincias y distritos.

Para afianzar la idea republicana, el 16 de diciembre de 1822, el Congreso aprobó las “Bases de la Constitución Política de la República Peruana”, promulgadas por la Junta Gubernativa tres días después. En sus 24 artículos, las Bases recogían los principios “más adecuados para establecer las relaciones entre los ciudadanos y funcionarios del Poder Nacional, con arreglo a los derechos, obligaciones y facultades respectivas”.

Así, todas las provincias del Perú reunidas en un solo cuerpo formarían la Nación Peruana, bajo la denominación de “República Peruana”. La soberanía residía en la Nación, independiente de la Monarquía Española, y de toda dominación extranjera, y no podía ser patrimonio de ninguna persona o familia, con lo se desechaba definitivamente la idea monárquica, definiendo al Gobierno como popular y representativo.

La religión del Estado era la Católica, Apostólica, Romana, excluyendo el ejercicio de cualquier otra, a iniciativa del representante lambayecano Justo Figuerola (un personaje que tendría figuración más adelante), pese a la opinión a favor de la tolerancia de cultos de representantes, entre ellos varios sacerdotes como Rodríguez de Mendoza y Luna Pizarro.

La Nación elaboraría su Constitución y sus leyes por medio de sus representantes, debiendo ser ratificada por un Congreso General, compuesto de los diputados de las provincias libres, y de todas las que serían desocupadas por el ejército realista. Todos los ciudadanos tenían el derecho a voto, fundando la representación en base a la población, principio que se abandonaría en 1860.
En materia de derechos, las Bases establecían que la nueva Constitución protegería la libertad de los ciudadanos, la libertad de imprenta, la seguridad personal y la del domicilio, la inviolabilidad de las propiedades y del secreto de las cartas, la igualdad ante la ley “ya premie, ya castigue”, el reparto equitativo de las contribuciones y cargas públicas según las facultades de cada uno, el derecho individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al Gobierno; y la abolición de toda confiscación de bienes, de todas las penas crueles, de la infamia trascendental, de los empleos y privilegios hereditarios, y del comercio de negros. Además, las Bases declaraban el derecho de todo peruano a la educación (llamada entonces "instrucción").

Las Bases declaraban que el principio más necesario para establecer y conservar la libertad del Perú era “la división de las tres principales funciones del Poder Nacional, (…), que deben deslindarse, haciéndolas independientes unas de otras en cuanto sea dable”.

• El Poder Legislativo era unitario y tenía el monopolio de la iniciativa de las leyes. Los Diputados al Congreso, como Representantes de la Nación, eran inviolables e irresponsables por sus opiniones. La creación de impuestos y el modo de repartirlos eran exclusivamente determinados por el Congreso. Pese a esto, existía una institución denominada "Senado Central", con representantes de provincias, encargado de funciones administrativas.
• El ejercicio del Poder Ejecutivo no era ni vitalicio ni hereditario. Quienes ejercieran el Poder Ejecutivo y los Ministros de Estado eran responsables solidarios por las resoluciones tomadas en común, y cada Ministro en particular por los actos de sus despachos.
• El Poder Judicial (que al igual que en el Estatuto de 1821, era denominado “Judiciario”) era independiente, y sus jueces inamovibles y vitalicios, estableciéndose el juicio público y con jurados.

Tales fueron las Bases de nuestra primera Constitución, un texto doctrinario, liberal mas no radical, defensor de la soberanía popular y de los derechos individuales.
Sin embargo, el horizonte para la causa patriota se volvió crítico a inicios de 1823, pues mientras el Congreso Constituyente se dedicaba a una múltiple labor, incluyendo asuntos de poca monta, la guerra continuaba. Ante los problemas en la organización de la campaña militar en el sur, la Junta Gubernativa quedó desprestigiada, y ante la noticia de la derrota patriota en Moquegua, en enero de 1823, se precipitó lo que Basadre denominaría el “primer choque entre Parlamentarismo y Militarismo”. Pero eso, será motivo de otro artículo...

El pre Constitucionalismo peruano (1812-1822)

El Perú independiente ha tenido doce Constituciones, cuatro Estatutos Provisorios y una Constitución confederada, sin mencionar los Estatutos de los numerosos gobiernos de facto que hemos tenido. Anteriormente, siendo colonia de España, se aplicó fugazmente en el Virreinato del Perú, la Constitución de Cádiz de 1812.

No hay Estado del que en verdad se pueda decir que ha tenido una sola Constitución, pero pocos han tenido hasta trece, como nosotros. Por mencionar varios ejemplos en América Latina, México ha tenido 5, Chile 6, Bolivia 17, Ecuador 20. Siempre es tema discutible sobre si es bueno o no tener muchas constituciones. Hay quienes dicen que se debería seguir el ejemplo de los Estados Unidos, que tuvo sólo una en más de dos siglos de vida republicana, pero se olvidan de las dieciocho enmiendas que se han hecho sobre ella y que han permitido mantenerla vigente.

¿Qué ha conducido a esta proliferación de constituciones en el Perú, que ha hecho que tengamos un promedio de una Constitución cada quince años? ¿Se puede elaborar un saldo mirando objetivamente al nuevo siglo en el que hemos entrado? En cualquier caso, resultaría interesante escudriñar en nuestras Constituciones, para comprender nuestra actualidad como Estado y poder intentar descifrar lo que nos espera a nivel constitucional. Por eso, hemos decidido iniciar una serie de artículos sobre la rica historia constitucional del Perú. En este primer artículo, nos referiremos a los antecedentes previos a la independencia del Perú: la Constitución española de 1812, y el Reglamento y el Estatuto de San Martín, mencionando además el gran debate entre la Monarquía y la República.

a)     La Constitución de Cádiz

Desde la Conquista del Tahuantinsuyo en 1532 por las huestes españolas al mando de Francisco Pizarro, las tierras que actualmente son el Perú pasaron a formar parte del Imperio Español. Desde 1542, el Perú se convirtió en el más extenso virreinato de América del Sur, abarcando desde Nicaragua hasta el Cabo de Hornos, aunque con el paso de los años se fue reduciendo hasta llegar a los límites que hoy conocemos.

Al ser un virreinato, el gobierno de nuestro país estuvo en manos de funcionarios españoles. La cabeza del Imperio, nominal en algunos casos, era el Rey de España (desde el emperador Carlos V en el siglo XVI, de la dinastía Habsburgo, hasta el rey Fernando VII en el siglo XIX, de la dinastía Borbón), quien enviaba a la Colonia un representante político: el Virrey (desde Blasco Núñez Vela hasta José de la Serna, derrotado en la batalla de Ayacucho).

En 1808, las tropas francesas de Napoleón invadieron España y usurparon su corona. El pueblo español reaccionó y de forma espontánea, la resistencia al invasor se agrupó en las Juntas locales. En las colonias americanas, también surgieron juntas de gobierno leales a la corona, lo que fue el primer paso a la independencia, siendo la más activa la Junta de Buenos Aires.

Pero en el Perú, principal baluarte español en América, las fuerzas españolas reprimieron los intentos independentistas que iban surgiendo tanto dentro como fuera del virreinato peruano. Así, el Virrey José Fernando de Abascal sofocó los intentos de Francisco de Zela (1811), Juan José Crespo y Castillo (1812), Enrique Paillardelle (1813) y Mateo Pumacahua (1814), derrotó en el Alto Perú a las tres expediciones enviadas por la Junta de Buenos Aires, y aplastó la revolución en Chile y Quito.

Mientras Abascal combatía contra la revolución americana, en España las Juntas se reunieron finalmente en unas Cortes Constituyentes, en Cádiz, a donde acudieron también representantes de las colonias americanas. Las Cortes de Cádiz promulgaron la primera Constitución española, el 19 de marzo de 1812.

A lo largo de sus 384 artículos, la Constitución de Cádiz, elaborada sin participación del Rey, pero sí en su nombre, limitó los poderes de la Corona consagrando la separación de poderes. No sólo eso, proclamó la soberanía del pueblo, consagró la igualdad entre americanos y peninsulares, otorgó el sufragio a los analfabetos, y dejó sentada la idea de la Constitución como una conquista.

Esta Constitución, fue jurada en Lima en octubre por el Virrey Abascal, pese a ser opuesto a ella, siendo así la primera Constitución en el Perú, si bien fue emitida cuando aún éramos parte de la Corona española. Sin embargo, la vigencia de la Constitución de Cádiz fue corta, pues en 1814, al retorno de Fernando VII, la Constitución fue abolida, retornándose al absolutismo.

b)     Los Estatutos de San Martín

A partir de 1820, la situación se vuelve favorable a la independencia, cuando tras cruzar los Andes y liberar a Chile, el general argentino José de San Martín parte al Perú al mando de la Expedición Libertadora, desembarcando en Paracas en septiembre. Pronto, envió una expedición a la sierra, recibió la adhesión del norte peruano (diciembre y enero de 1821), con lo cual, San Martín instaló su cuartel general en Huaura, donde proclamó la Independencia, y emitió un Reglamento Provisional el 12 de febrero de 1821. En este Reglamento, a lo largo de sus 20 artículos, San Martín demarcó el territorio ocupado por el Ejército Libertador, en los departamentos de Trujillo, Huaylas, de la Costa y Huaura; estableciendo además “la forma de administración que debe regir hasta que se construya una autoridad central por la voluntad de los pueblos libres”.

Ante la situación y pasividad del Virrey Pezuela, los generales españoles depusieron al Virrey y designaron en su reemplazo al mariscal José de la Serna, que abandonó Lima y estableció su gobierno en el Cuzco. San Martín ingresa a Lima, realizando dos actos trascendentales, cuyo significado jurídico fue estudiado a fondo por Fernando Gamio Palacio, pues son “los elementos formales de un solo todo: la fundación de la independencia por el derecho a declararla, y con el deber de sostenerla y defenderla, vigente desde su proclamación”.

El 15 de julio de 1821, en una sesión de Cabildo Abierto, se firma el Acta de Independencia del Perú, con la cual se abolieron los títulos de España sobre el Perú, atendiendo a la voluntad general de los pueblos que eran manifiestos por la separación.

El 28 de julio, se proclamó y juró solemnemente la independencia del Perú, en una ceremonia que todos los peruanos conocemos bien, con la cual se abrogó la proclamación y jura que se había hecho de Fernando VII.

Pero pese a estos actos, la independencia no estaba asegurada al tener un poderoso ejército realista en el centro y sur del Perú. Por ello, San Martín debió asumir el gobierno como Protector de la Libertad del Perú, hasta que “se reúnan los representantes de la Nación Peruana, y que determinen su forma y modo de gobierno”. Además creaba los Ministerios de Relaciones Exteriores, Guerra y Marina, y Hacienda. De esta forma, se creaba de hecho el Estado Peruano, definido por García Calderón como “el cuerpo político de la Nación… o lo que es lo mismo, al cuerpo político constituido en la Nación”, una definición no muy lejana de la actual teoría constitucional.

El gobierno que instauró San Martín fue, en su más estricto sentido, una dictadura, ejercida conforme al Estatuto Provisorio promulgado el 8 de octubre de 1821, teniendo como objetivo “el mejor régimen de los departamentos libres ínterin se establece la constitución permanente del estado”. El Estatuto Provisorio contaba con una parte considerativa, diez secciones y una sección de artículos adicionales y tres fórmulas de juramentos.

Si bien el Protector San Martín asumía el poder legislativo y ejecutivo, defendió la independencia judicial, a diferencia de la mayoría de gobiernos de nuestra historia republicana: “(me) abstendré de mezclarme jamás en el solemne ejercicio de las funciones judiciarias, porque su independencia es la única y verdadera salvaguarda del pueblo; y nada importa que se ostente máximas exquisitamente filantrópicas cuando el que hace la ley o el que la ejecuta, es también el que la aplica”.

El Estatuto Provisorio afirmaba a la Religión Católica como la Religión del Estado y de sus funcionarios, tolerando otras religiones, siempre que su conducta “no sea trascendental al orden público”.

El Protector, con trato de Excelencia,  era Generalísimo de las fuerzas de mar y tierra, con el deber de “libertar a todos los pueblos que son parte integrante del territorio del Estado”. Podía imponer contribuciones, exigir empréstitos, formar reglamentos militares, arreglar el comercio interior y exterior conforme a los principios liberales, hacer las reformas necesarias en la administración pública, establecer la moneda provisional del Estado sin alterar el peso y ley anteriores, y designar enviados y cónsules en las potencias extranjeras para promover el reconocimiento de la independencia del Perú, ajustando tratados conformes a los intereses nacionales.

Sus Ministros de Estado, “jefes inmediatos en su respectivo departamento, de todas las autoridades que dependen de cada uno de ellos”, debían expedir los documentos oficiales a nombre del Protector, sentando el principio de la responsabilidad ministerial, al exigir que toda orden o reglamento expedido por el Protector debía ir acompañada del refrendo ministerial.

El Protector y sus Ministros contarían con un Consejo de Estado, una institución antecesora del actual Consejo de Ministros y que se mantendría en el constitucionalismo peruano decimonónico hasta la Constitución de 1856. Compuesto por 12 miembros, el Consejo de Estado debía dictaminar sobre casos de difícil deliberación, además de examinar y observar las reformas planeadas.

En cada Departamento existirían sus respectivos Presidentes, encargados de Departamentos, autoridades encargadas de ser los “ejecutores inmediatos de las órdenes del Gobierno en cada uno de ellos”, contando con amplias facultades en sus respectivas jurisdicciones, además de ser jueces de policía en los departamentos, y velar por la moral pública, las escuelas de primeras letras y sobre todo lo relativo al progreso de los pueblos y sanidad de sus habitantes, presidiendo las Municipalidades, electas por voto popular.

El Poder Judicial sería administrado por la Alta Cámara de Justicia, con las mismas atribuciones que la Real Audiencia, debiendo preparar un reglamento para la institución, en base a la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos y la abolición de los privilegios de los jueces, lo que hoy sería la Ley de la Carrera Judicial. La Alta Cámara también regularía la labor de los juzgados subalternos.

En cuanto a garantías individuales y sociales, se garantizaba el derecho a la vida, al honor, a la libertad, a la seguridad, y a la propiedad, estableciendo la inviolabilidad del domicilio y las libertades de opinión y de imprenta. Guiado por un concepto de unidad latinoamericana, que hoy sonaría demasiado idealista, se establecía que ciudadano del Perú eran “los que hayan nacido o nacieren en cualquiera de los estados de América que hayan jurado la independencia de España”.

Por último, el Estatuto Provisorio mantenía vigentes las leyes coloniales que no se opusiesen a la independencia del Perú y en segundo lugar, se estipulaba que el Estatuto regiría sólo hasta la total independencia del Perú, tras lo cual se convocaría un Congreso, encargado de dar una Constitución y de fijar la forma de gobierno de la nueva nación.

c)     El Protectorado y la forma de gobierno

La obra del Protectorado, si bien fue breve, debido a las preocupaciones de la guerra, no dejó de ser importante para el Perú, pese a la poca mención hecha en nuestra historiografía: organizó el Ejército, en base a la Legión Peruana de la Guardia, y la Marina, a cargo del almirante Guisse; abolió el tributo indígena y la tortura, decretó la libertad de imprenta y la libertad de vientres, creó la Biblioteca Nacional y la Escuela Normal de Varones.

Fue también bajo el Protectorado, que se inició el debate sobre la forma de gobierno que debía tener el Perú independiente. Aún más, San Martín propició ese debate ideológico, tratando de convencer, mas no imponer, la conveniencia de una monarquía constitucional, considerando el bajísimo nivel de preparación política de los pueblos recién independizados, lo cual no hacía recomendable, al menos no inmediatamente, la adopción del sistema republicano. Esta fue la opinión de toda su vida, fundamentada en la experiencia de la lucha y de los primeros gobiernos independientes que se constituyeron en Hispanoamérica.

Para preparar al Perú para tal gobierno, San Martín dictó algunas medidas: declaró subsistentes los títulos de nobleza, creó la Orden del Sol, envió dos comisionados a Europa para gestionar un príncipe para el trono que se podría establecer en el Perú, y fundó la Sociedad Patriótica, para formar la opinión pública a favor del establecimiento de la monarquía.

Pero lejos de alentar el sentimiento promonárquico, los debates en la Sociedad fomentaron el sentimiento opuesto a la monarquía y desprestigiaron a San Martín. Frente a los argumentos de José Ignacio Merino y de José Cavero y Salazar, a favor del régimen monárquico, se alzaron las voces de Mariano José de Arce y Manuel Pérez de Tudela, que defendieron el sistema republicano. La argumentación más sólida provino de José Faustino Sánchez Carrión, en varias cartas con su famoso seudónimo “El Solitario de Sayán”. Mientras las consideraciones de los monarquistas fueron de índole sociológica, en base a costumbres, hábitos, datos demográficos y territoriales, las de los republicanos fueron más filosóficas, en base a la idea de libertad e igualdad intrínsecas al espíritu humano.

El modelo republicano se organizaba idealmente en base a una asociación de hombres políticamente libres y económicamente autónomos, preparados para asociarse racional y voluntariamente siguiendo intereses comunes. Su libertad, así como el hecho de fundar su autosuficiencia económica en una propiedad debía darles independencia de criterio e interés por la cosa pública, a la vez que prudencia en sus decisiones. Según los ideales republicanos, se esperaba que la carencia de propiedad pudiera estar reemplazada por una adecuada ilustración, plasmada en la posesión de una profesión o arte. Así se entiende, que las primeras Constituciones peruanas excluyeran de la ciudadanía a los mendigos, sirvientes y esclavos, además de las mujeres y los niños, sujetos a los jefes de familia, y por ende, despojados de independencia económica y de opinión.

Si bien la realidad social del Perú era difícilmente adecuada a los supuestos sociales requeridos por el modelo republicano, tampoco era sencillo adoptar la monarquía constitucional, pues no existía un linaje real, además de la influencia externa: todos nuestros vecinos habían escogido la opción republicana, salvo el Imperio del Brasil; cualquier forma de monarquía hubiera sido rechazada externamente.

Mientras tanto, en el aspecto militar no se hacían progresos: San Martín controlaba el norte y la costa central, pero el virrey La Serna controlaba las zonas más ricas: la sierra central y sur. En tal contexto, y convencido de la necesidad del apoyo de las fuerzas colombianas del Libertador Simón Bolívar, en julio de 1822, San Martín partió a su encuentro en Guayaquil con dos objetivos, uno público (conseguir ayuda para proseguir la guerra de independencia) y uno reservado (definir en favor del Perú la suerte del estratégico puerto de Guayaquil), sin lograr obtener ningún resultado. Convencido de que lo que en el fondo pedía Bolívar era su propia renuncia, San Martín regresó a Lima, donde comenzó a circular el infame rumor de que el Protector quería hacerse rey o emperador…

Si San Martín había postergado hasta entonces la realización de elecciones para un Congreso, fue porque gran parte del país aún estaba bajo control virreinal y el clima político estaba muy dividido como para soportar una pugna electoral. Pero esta vez, el Protector organizó la convocatoria y el 20 de septiembre de 1822, se reunió el primer Congreso peruano. Ante él, San Martín renunció al Protectorado. En la proclama que lanzó, dijo premonitoriamente que “La presencia de un militar afortunado, por más desprendimiento que tenga, es temible a los Estados que de nuevo se constituyen… Peruanos: os dejo establecida la representación nacional; si depositáis en ella una entera confianza, cantad el triunfo, si no la anarquía os va a devorar…”. Luego, el Generalísimo San Martín partió para siempre del Perú y más tarde de América… desde su destierro, presenciaría cómo se hacía realidad su pronóstico…

Los Tratados de Leguía

Una pregunta que siempre me he hecho y en la que pocas veces se repara en nuestra historia, cegados por el brillo de los presidentes, generales y mariscales, por las bonanzas y crisis, por las glorias y tragedias nacionales, es ¿cómo pudo sobrevivir un país que para fines del siglo XIX no tenía delimitadas sus fronteras? (salvo una mínima parte con Brasil por la Convención de 1851).

La mayor parte de nuestros Tratados fueron, quiérase o no, obra de don Augusto B. Leguía (1863-1932), personaje controvertido y de decisiva actuación en nuestra historia, que buscó dar al Perú fronteras seguras y precisas, para luego poder hacer frente al problema de Tacna y Arica existente desde 1894, y que dejó allanado el camino para que el Presidente Manuel Prado sellase en 1942 la delimitación fronteriza del Perú. Por ello, don Gustavo Pons Muzzo denominaba con acierto a estos Tratados como los "Tratados de Leguía".

Con sólo 17 años, Leguía fue sargento de reserva y combatió en Miraflores en el primer reducto. Fue así testigo de la derrota y de la mutilación territorial, que tan honda huella de frustración e impotencia dejó en el ánimo nacional. Y no era para menos: el Perú fue vejado y se hizo escarnio de los derechos del vencido. Leguía conocía a Chile desde su juventud, cuando hizo estudios en Valparaíso, en el Colegio Inglés de Goldfinch y Blühm, donde existía ya animadversión entre peruanos y chilenos (como bien lo relata el Diario de Alberto del Solar). Hábil financista, era un hombre rico cuando entró a la política en 1903 como Ministro de Hacienda de Candamo, continuando bajo el gobierno de Pardo. Ya desde entonces, tenía la idea firme de exigir el cumplimiento del Tratado de Ancón, como lo prueban sus intervenciones en el Congreso en febrero de 1906.

Electo presidente en 1908, Leguía, en un gesto de dignidad, rechazó la Corona de Bronce que ofrecía Chile para la Cripta de los Héroes, en protesta contra la situación de Tacna y Arica, que pese a los esfuerzos peruanos, no había sido resuelto, e inclusive se agredía impunemente a las poblaciones peruanas en las provincias "cautivas", llegando a atacar periódicos y propiedades peruanas, deportar a los sacerdotes peruanos, y prohibir lucir los símbolos patrios, teniendo los ciudadanos peruanos que soportar los abusos por parte de las Ligas Patrióticas chilenas.
En este gobierno, Leguía, como bien destaca Basadre, estuvo a punto de afrontar guerras en las cinco fronteras, especialmente con Ecuador en 1910 que rechazó el resultado, aun desconocido, del fallo de S. M. Alfonso XIII de España, y con Colombia llegando a ocurrir un incidente armado en La Pedrera en 1911. No sabemos si Leguía conocía de la alianza entre Bolivia y Brasil, que cita Basadre, pero el acuerdo con Brasil (Velarde-Rio Branco, septiembre de 1909) fue apenas una semana antes del acuerdo con Bolivia, donde se enmendó ligeramente el fallo del Presidente argentino don José Figueroa Alcorta, con el tratado Polo-Bustamante, en lo que el embajador Calderón califica como las dos semanas más largas de la historia diplomática peruana.

Recuerdo haber leído a Victor Andrés Belaúnde sostener que el acuerdo de 1851 fue un desastre territorial, sólo compensable por la salida al Atlántico a través del Amazonas, pero el canciller Ulloa en 1941 sostuvo que "el argumento efectista derivado de un mapa, (es) cierto como expresión de pretensiones peruanas... pero falso como expresión de una realidad viva, histórica y en cierto modo jurídica", pues el famoso tratado de San Idelfonso entre España y Portugal de 1777 había caducado antes de la Independencia y los brasileños proseguían con su política de ocupar y asentarse para luego reclamar derechos. Con el tratado de 1909, se contuvieron a las incursiones de "bandeirantes", que sin ese pacto, hubiesen acaso alcanzado al Ucayalí.

El segundo gobierno de Leguía (la "Patria Nueva", el célebre Oncenio 1919-1930) se caracterizó por su autoritarismo, el paternalismo, el desarrollo material de la República y... por sus reelecciones, que a la larga afectaron la imagen de Leguía ante la posteridad. Sin embargo, Aramburú Menchaca sostuvo que el afán reeleccionista no fue sólo por el gusto de aferrarse al poder (Basadre) o por el mesianismo (que se confirmaría por los discursos del mismo Leguía y por el texto de su renuncia el 25 de agosto de 1930), sino que tal vez tuvo el motivo oculto del ex sargento de Miraflores de querer concluir la delimitación de las fronteras y resolver el problema con Chile, como prometió al mariscal Cáceres durante la campaña electoral de 1919.

El ambiente posterior a la Primera Guerra Mundial creó la ilusión de un nuevo orden internacional que repararía las injusticias cometidas por la fuerza. El Perú había estado junto a los vencedores, mientras que Chile era tildado de germanófilo. Por ello, Mariano H. Cornejo, de acuerdo con la representación boliviana, defendió la causa peruana ante la Liga de las Naciones sin hallar eco en el gobierno peruano, que estaba asesorado por el abogado norteamericano Joseph P. Folk, quien les había recomendado el someter el espinoso problema a un arbitraje ya sea ante los Estados Unidos o ante la corte de La Haya (como se ha hecho en la actualidad).
Y es que Leguía, en base a sus experiencias, juzgaba que el Perú no era querido en América del Sur, por lo que era esencial contar con un aliado poderoso, y comprendió previsoramente que ya no sería Gran Bretaña la primera potencia mundial, sino que lo serían los Estados Unidos, y por ello su gobierno buscó tejer lazos financieros y militares con la pujante República del Norte.
Pero ese movimiento de Cornejo, pese a ser desautorizado por Lima, tuvo efectos positivos, pues en diciembre de 1921, el canciller chileno Barros Jarpa pidió reanudar las negociaciones para el plebiscito, en base a lo acordado en la negociación Hunneus-Varela de 1912 (bajo el gobierno de Billinghurst que posponía el plebiscito hasta 1933), afirmando que "la circunstancia de que nuestro país ejerza su soberanía sobre Tacna y Arica, según expresa disposición del Tratado de Ancón, hace muy ventajosa para él la postergación del plebiscito por el natural incremento de sus intereses con el curso de los años; pero está llano a aceptar para la celebración del plebiscito una fecha más próxima que la determinada en el acuerdo de 1912..., en obsequio a un elevado espíritu de cordialidad continental". En respuesta, la Cancillería peruana propuso someter la "cuestión íntegra" a un arbitraje ante los Estados Unidos. Tras varias negociaciones se firmó el Protocolo Porras-Aldunate en julio de 1922, que sometió el problema peruano-chileno al arbitraje norteamericano.

Poco antes se había firmado el Tratado Salomón-Lozano (marzo de 1922) con Colombia que trazó la línea de frontera en el río Putumayo (en lugar del Caquetá) y cedía el célebre Trapecio Amazónico, incluyendo el pueblo de Leticia que perjudicó a tantas familias loretanas, motivo por el cual este tratado pasó a formar parte de la leyenda negra del Oncenio. Sólo fue aprobado en 1928, no tanto por la oposición interna, sino por complicaciones con Brasil, disgustado por el acceso de Colombia al Amazonas, complicaciones resueltas por un protocolo en 1926. La demora en su envío al Congreso indica la estrategia del gobierno peruano: ya que este Tratado era ad referendum, no tenía el carácter de definitivo, mas si de oficial, y que se esperaba solucionar el problema con Chile para poder renegociarlo, pero el arreglo con Chile se demoró en el tiempo, y la presión de Colombia hizo necesario su aprobación, dejando el Presidente Leguía a los parlamentarios en libertad de votar según su conciencia sobre ese Tratado "que mucho me temo que nos veamos en la necesidad de aprobar", frase que dijo Leguía según el testimonio del Diputado Pedro Villanueva.
Basadre dice que los panegiristas del tratado afirmaron que el Perú recuperó 105,000 km2, un dato que no desmiente. Además, Leticia fue permutada por Sucumbios, un territorio ecuatoriano cedido a Colombia en 1916, sin cuya posición estratégica no hubiese sido posible el Protocolo de Río de 1942. Si bien en 1932, un grupo de patriotas loretanos trataron de recuperar Leticia, en 1934 se confirmó el Tratado de 1922, gobernando el General Benavides, cuyo prestigio militar había sido ganado en esa misma región (Combate de La Pedrera, 1911).

Paralelamente, para tener las manos libres con el plebiscito con Chile, el gobierno de Leguía logró echar las bases de un acuerdo con Ecuador con el Protocolo Castro Oyanguren-Ponce de 1924, por el cual se posponía el arreglo entre ambos países, hasta “después que la República Peruana resuelva el problema limítrofe que tiene con la República de Chile”.
El laudo del presidente Coolidge de 1925, sostuvo que los párrafos 2 y 3 del artículo 3º del Tratado de Ancón, seguían en vigor y que por lo tanto, el plebiscito debía realizarse, pese a los inconvenientes desde 1894 hasta ese momento. Para el árbitro, fue decisivo que los gobiernos peruanos hubieran seguido negociando con Chile después del vencimiento del plazo de los 10 años. El Perú recuperaría Tarata, ocupada por Chile desde 1884, por una caprichosa interpretación del texto del Tratado de Ancón. Con todo, muchos criticaron al gobierno de Leguía, considerando este laudo como una derrota para el Perú, sin imaginarse que se convertiría en una herramienta decisiva en hacer recaer sobre Chile la responsabilidad por la impracticabilidad del plebiscito.

En efecto, durante la ejecución del plebiscito, los observadores norteamericanos, primero el general Pershing y luego el general Lassiter, confirmaron la mala fe de Chile al ejecutar el laudo, pues se cometieron más abusos y ataques contra los peruanos residentes en Tacna y Arica (Pershing llegó a escribir "los ataques a los peruanos han sido tan frecuentes que me he visto obligado a llamar personalmente la atención a las autoridades; y aun cuando se expresaba sentimiento por lo ocurrido y se daban seguridades, es manifiesto que ha habido poco o ningún cambio"). El representante chileno, Agustín Edwards, afirmó (con entereza según Basadre) que antes Chile rompía el laudo que aceptaba perderlo todo.

Hasta entonces, el Perú estaba moralmente reivindicado, demostrando que Chile había boicoteado todo esfuerzo para el plebiscito, prolongando la ocupación de Tacna y Arica, siendo el primer caso de national cleansing del siglo XX en el mundo. Pero había una dolorosa situación de hecho que nadie en el Perú podía ignorar: el peso de la ocupación chilena en Tacna y Arica y la imposibilidad de recuperarlas por las armas.

Leguía se convenció de que si bien Tacna era rescatable, la única forma para recuperar Arica  era por las armas, situación para la cual, pese a su constante preocupación por el desarrollo de las Fuerzas Armadas, el Perú no se hallaba preparado (y no en balde el general Pellegrin, jefe de la Misión Militar Francesa en el Perú, le escribió a Leguía en 1923 "Se ha comparado frecuentemente la situación del Perú con la de Francia. La comparación es exacta hasta cierto punto. Pero Francia preparó militarmente la revancha durante 40 años, en tanto que el poder militar del Perú va declinando cada día más"), y debió aceptar reanudar relaciones con Chile y entrar en negociaciones con su embajador Emiliano Figueroa Larraín, quien acudió prevenido por su gobierno de que iba a negociar directamente "con un gobierno de los relieves de don Augusto B. Leguía" como recordaría el canciller chileno Conrado Ríos Gallardo.

La solución final al problema de Tacna y Arica fue la partija, propuesta desde 1910, pues no podía retrasarse la liberación de Tacna, llegándose tras largas negociaciones (en las que el Presidente Leguía insistió en la necesidad de un puerto para Tacna, barajandose incluso las posibilidades de dividir la ciudad de Arica o la construcción de un puerto en San José, a menos de 10 km al norte de Arica) al Tratado del 3 de junio de 1929, por el cual el Perú recuperaba Tacna (que volvió a la heredad nacional el 28 de agosto) y cedía Arica a cambio de una serie de servidumbres, conservado el Perú una presencia en Arica por los establecimientos y zonas donde el comercio eperuano debía gozar de la independencia propia de un puerto libre. Este Tratado, “valeroso, necesario, útil y conveniente para la política internacional del Perú” (Ulloa), donde “obtuvimos todo lo que podíamos conseguir” (Chirinos Soto), “estuvo a la altura de las circunstancias” (Porras Barrenechea), siendo el “único caso donde un país vencido recupera territorios de manos del vencedor sin llegar a las armas y al desquite” (Aldous Huxley). El mismo ex canciller chileno Barros Jarpa lo calificó en 1931 como “un desastre para Chile”, mientras que para Bolivia, este Tratado tuvo el propósito de enclaustrarla definitivamente. Que no se haya aprovechado debidamente las facilidades portuarias para Tacna, tal y como los negociadores de 1929 lo plantearon, es algo que se tendría que cargar en el pasivo de Sánchez Cerro y sus sucesores, confirmando el daño institucional que casi siempre han causado los golpes de Estado en la continuidad de determinadas políticas.

No exento de defectos como todo ser humano, Leguía, hombre práctico al fin, tuvo la visión de dar cuatro de sus cinco fronteras al Perú, para así darle un sentido concreto en el mapa, para que pudiera consagrarse tranquilamente a su desarrollo, asumiendo con coraje la responsabilidad histórica por ello, lo que no ignoraba que podría comprometer la paz de su sepulcro (como bien afirmó en el Mensaje ante el Congreso extraordinario para aprobar el Tratado en junio de 1929). Las cosas quizás pudieron salir mejor, es posible, pero prefirió la soledad en las decisiones supremas, convencido de que el juicio de la historia no le sería adverso. Tan audaz como Piérola y tan vivaz como Castilla, terminó tan desdichado como Salaverry. Su muerte en medio de la pobreza y con cristiana resignación, después de ser derrocado y de haber vivido el infierno en las mazmorras del Panóptico, no tiene paralelo en nuestra historia y lo dignifica al extremo. No en vano, Haya de la Torre, fundador del Partido Aprista, diría que Augusto B. Leguía "fue el mejor presidente del Perú del siglo XX", a pesar de que en su juventud había sido desterrado por el mismo Leguía. Y sin embargo, aún se habla apasionadamente sobre Leguía, cuando en realidad, se le debe mirar con realismo, sin rencor ni servilismo, poniendo en su lugar y dimensión exacta a un hombre, que como bien decía More, ocupa sitio junto a los varones esenciales de nuestra República.