1826: la Constitución Vitalicia... que duró dos meses...

En este artículo, seguimos el paso de Bolívar por nuestra historia constitucional, cuando tras la epopeya de Junín y Ayacucho, impuso un sistema político autoritario y de breve duración, creyendo tomar lo mejor de Monarquía y República, tomando en realidad lo peor de cada sistema.

1º de septiembre de 1823: Simón Bolívar, el general caraqueño que había liberado al Virreinato de la Nueva Granada, a la Capitanía General de Venezuela y la Audiencia de Quito, arribaba al Callao, como la esperanza de los patriotas para vencer a los realistas. Llegaba a un Perú con dos gobiernos, uno en Trujillo (Riva-Agüero) y en Lima (Tagle), teniendo que hilar fino para solucionar ese problema.
En un documentado ensayo titulado Bolívar: Libertador y Enemigo Nº 1 del Perú, Herbert Morote sintetiza que Bolívar sólo estuvo tres años en el Perú, llegó como Libertador, a los cinco meses era Dictador, a los tres años iba a ser Presidente Vitalicio. Ganó la independencia en 15 meses, a los 20 empezó a cercenar nuestro territorio por la mitad. Apenas llegó abortó nuestra primera Constitución, para luego imponer sin debate alguno su Constitución Vitalicia. Trajo a sus amigos militares colombianos y venezolanos que mangonearon en el Perú, y deportó a los peruanos opuestos a sus ideas aristocráticas, centralistas y vitalicias.
Primero Bolívar buscó eliminar a Riva-Agüero, que trató de abrir negociaciones con los españoles a fin de que reconocieran la independencia del Perú, y apartando a Bolívar, Sucre y Tagle, pero sus propios oficiales lo depusieron y desterraron, pese a las órdenes de Bolívar de fusilarlo (noviembre de 1823). Tagle fue el siguiente: primero el Congreso le ordenó someterse a la autoridad del Libertador, que le sugirió iniciara negociaciones con los españoles para ganar tiempo, que fallaron, enterándose luego Tagle de que habían otras negociaciones ocultas con los españoles que involucraban a su vicepresidente Diego de Aliaga, con el mismo fin que Riva-Agüero: reconocimiento de la independencia y salida de Bolívar del Perú, pues sus tropas actuaban como ejército de ocupación. Una sublevación en el Real Felipe por soldados impagos, originó que el ejército realista volviera a ocupar Lima (febrero de 1824), ante lo cual el Congreso otorgó el título de Dictador a Bolívar, que convencido de que Tagle y su ministro Berindoaga estaban detrás de la sublevación del Callao, ordenó arrestarlos. Tagle se asiló en el Convento de la Merced, entregandose a los realistas; tratado con cortesía por ellos, se refugió en el Real Felipe, donde moriría en inenarrables condiciones en medio del asedio del Callao (septiembre de 1825).

Los poderes dictatoriales que el Congreso confirió a Bolívar durarían un año, tiempo que bastó para reorganizar el ejército libertador y librar las decisivas batallas de Junín (6 de agosto de 1824) y Ayacucho (9 de diciembre de 1824). Sólo se mantuvieron firmes el brigadier José Ramón Rodil en el Real Felipe y el general Pedro Antonio de Olañeta en el Alto Perú. Olañeta fue muerto y sus tropas sometidas en Tumusla en 1825, y Rodil, tras mantener una empecinada resistencia a un asedio naval y terrestre, se rindió con honores en enero de 1826.

Vencido el año de poderes dictatoriales, el Congreso volvió a reunirse el 10 de febrero de 1825. Sorpresivamente Bolívar afirma que desea renunciar y los diputados envían delegados para rogarle que se quede. A continuación, el Libertador firma un decreto convocando a elecciones para un nuevo Congreso, que se reunirá el 10 de febrero de 1826, aunque en la práctica no se reunió sino hasta el 29 de marzo de ese año y sus sesiones sólo duraron hasta el 10 de mayo, con el encargo de reunirse al año siguiente, tras consultar a los pueblos si se debía o no reformar la Constitución de 1823.

Esos años 1825 y 1826 serían difíciles. Primero Sucre creó la República de Bolivia en base a los territorios del Alto Perú, dividiendo la centenaria unidad del Alto y Bajo Perú. Luego Bolívar mostró inflexibilidad al fusilar al exministro Berindoaga y al anciano comerciante Terón, por haber negociado con los españoles, además de ejecutar a oficiales opuestos a su Dictadura, como el teniente Aristizábal. No contento, Bolívar no toleró oposición, estableciendo un gobierno policial y pretoriano al mando del ministro Heres ("esbirro" lo denomina Morote), deportando a Luna Pizarro (pese a ser electo diputado) y encarceló al hidalgo almirante Guisse. La muerte de dos ilustres personajes hizo enrarecer aún más el ambiente: el asesinato de Bernardo de Monteagudo, el autoritario ministro de San Martín (enero de 1825) y la muerte de José Faustino Sánchez Carrión, el tribuno de la República y Ministro General de Bolívar (junio de 1825); de hecho, Ricardo Palma escribiría medio siglo después, un estudio titulado "Bolívar, Monteagudo y Sánchez Carrión", manifestando suspicacias ante la cercanía de los fallecimientos de ambos rivales ideológicos, apuntando rumores de un posible envenenamiento de Sánchez Carrión. Bolívar también adoptó medidas impopulares a favor del mantenimiento de la esclavitud y de la restauración del tributo indígena, desconociendo la existencia de las comunidades indígenas, reconocidas y amparadas por la legislación virreinal.

Bolívar buscaba confederar a los países andinos, y el Perú no podía quedar excluido. Desde su finca en Magdalena (actual Pueblo Libre), el Libertador planeaba una nueva Constitución, buscando conciliar los ideales democráticos con la estabilidad de la monarquía. Creyó hallarla en una República Federativa con un Presidente Vitalicio. En un clima de constantes coacciones, Bolívar efectuó una consulta a los Colegios Electorales, que serviles, aprobaron la nueva Constitución, salvo la excepción del Colegio Electoral de Tarapacá.

En eso, Bolívar recibió noticias que la anarquía había crecido en la Gran Colombia. Sin imaginarse que no volvería más al Perú, Bolívar salió casi a hurtadillas para apagar las revueltas que en el Norte pedían su cabeza (4 de septiembre de 1826), dejando en el poder al Consejo de Gobierno presidido por el general boliviano Andrés de Santa Cruz, quien se encargó de promulgar la nueva Constitución, la Vitalicia, el 30 de noviembre de 1826, jurándola el 9 de diciembre, y se cuenta que se arrojaron monedas al pueblo mientras un ministro gritaba “Viva la Constitución”, le respondió el eco burlón del pueblo: “Viva la plata”…

La Constitución Vitalicia (denominada así por la introducción de una Presidencia Vitalicia), buscaba a través de sus 150 artículos, ser el primer paso para realizar el ambicioso proyecto de Bolívar: la creación de la Federación de los Andes (bajo SU liderazgo).

En lo referente a la Nación, la Constitución Vitalicia define a la Nación como “la reunión de todos los peruanos”, y siguiendo el artículo 2° de la Constitución de 1823, reiteraba la independencia del Perú.

Sobre el territorio, la Constitución Vitalicia dividía al Perú en departamentos, provincias y cantones, definiéndose los departamentos que integraban al Perú: La Libertad, Junín, Lima, Arequipa, Cuzco, Ayacucho y Puno.

En lo relativo a la religión, la Constitución Vitalicia se limitó a reafirmar lo establecido en 1823, en relación a la confesionalidad católica, apostólica y romana del Estado peruano, sin mencionar nada a favor o en contra de una eventual tolerancia de cultos.

Sobre la estado político de los peruanos, la Constitución Vitalicia establecía que eran peruanos: los nacidos en el territorio peruano, los hijos de peruanos nacidos en el exterior, que manifiesten su voluntad de residir en el Perú; los Libertadores de la República, y los extranjeros con carta de naturaleza o con 3 años avecindados en el Perú. Pero para ser ciudadano, se requería tener la nacionalidad peruana, saber leer y escribir, tener un empleo o industria, o profesar alguna ciencia o arte. Algo a notar, es que se entendía por Libertadores de la República, según el Artículo 8° de la Ley del 12 de febrero de 1825, a “todos los individuos que han servido en la campaña del Perú desde el 6 de febrero de 1824 hasta el día de la victoria de Ayacucho, se les declara la calidad de peruano de nacimiento, con opción a todos los empleos de la República, si por otra parte reunieren los demás requisitos constitucionales”. Como se ve, se excluye a los soldados llegados con San Martín, y se reconoce sólo a los que llegaron con Bolívar para la campaña final.

Sobre la organización del Estado, la Constitución Vitalicia definía al gobierno como popular representativo, la soberanía emanaba del pueblo y su ejercicio residía en cuatro poderes, independientes entre sí: Electoral, Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

El Poder Electoral era ejercido inmediatamente por los ciudadanos en ejercicio, nombrando un Elector por cada cien ciudadanos, creándose Colegios Electorales por cada departamento. Su ejercicio no podía ser suspendido. Entre sus amplias atribuciones, estaban designar por primera vez a los que integrarían las Cámaras, elegir o proponer en ternas a los que debían renovarlas, escoger candidatos para Prefecturas, gobiernos de provincias y de distritos, alcaldes, miembros de las Cortes Superiores, jueces de primera instancia, jueces de paz y senadores; calificar a los ciudadanos y ejercer el derecho de petición y queja por los agravios e injusticias de las autoridades.

El Poder Legislativo emanaba de los Colegios Electorales y residía en tres Cámaras: tribunos, senadores y censores, con 24 miembros cada una, durante los primeros veinte años. Los Tribunos duraban 4 años renovables, los Senadores 8, igualmente renovables, y los Censores eran vitalicios, exigiéndose respectivamente la edad de 25, 35 y 40 años. Los electores no elegían, sólo proponían los candidatos para las posteriores renovaciones, graduándose así con deliberada parsimonia la función del voto.

• Los Tribunos tenían la exclusividad de la iniciativa en materia de demarcación territorial, tributaria, presupuestal, financiera, comercial, de transportes, monetaria y, en general, en los aspectos políticos e internacionales.
• Los Senadores ejercían funciones legislativas y administrativas. Debían “formar los Códigos Civil, Criminal, de Procedimientos y de Comercio, y Reglamentos eclesiásticos”, elegir a las autoridades políticas y fiscalizar la administración de justicia, arreglar el ejercicio del Patronato y proponer al Ejecutivo las dignidades eclesiásticas. Además, era su responsabilidad proponer a los Censores los miembros del Tribunal Supremo y tenían iniciativa en materia de legislación general.
• A los Censores les correspondía vigilar y fiscalizar el cumplimiento de la Constitución y de los tratados, y de acusar, ante el Senado, al Vicepresidente y a los Secretarios de Estado por infracción de la Constitución, las leyes y los tratados públicos; y de acusar y suspender a esos mismos funcionarios en caso de traición, concusión o violación manifiesta de las leyes fundamentales del Estado. Además, elegían a los miembros del Tribunal Supremo, tenían iniciativa en materia educativa y de cultura, protegían la libertad de imprenta y la enseñanza pública, las ciencias y las artes; y honraban o condenaban a los grandes hombres o a los traidores y criminales, respectivamente.

En lo referente al Poder Ejecutivo, la Constitución Vitalicia llevó el presidencialismo a su límite. El Poder Ejecutivo residía en un Presidente Vitalicio, con un Vicepresidente y cuatro Secretarios de Estado, que podían ser miembros del Poder Legislativo, dejando de pertenecer a las Cámaras. Estos Secretarios debían contar con al menos 30 años de edad y no haber sido jamás condenado en causa criminal. El Presidente era jefe de la administración del Estado, inviolable e irresponsable por todos los actos de su administración.

El Vicepresidente era nombrado por el Presidente, con aprobación del Congreso, y era el Jefe del Ministerio, por lo que también compartía la responsabilidad ministerial. Ninguna orden del Ejecutivo era obedecida si no contaba con el refrendo del Vicepresidente y del Secretario de Estado correspondiente.

Sobre el Poder Judicial, la Constitución Vitalicia lo estructuraba en base a magistrados y jueces inamovibles, durables el tiempo de “sus buenos servicios”. Los jueces tenían limitadas sus funciones a “aplicar las leyes existentes”, es decir eran meros ejecutores de la legislación, a diferencia de la concepción británica, donde eran garantes de la libertad y de los derechos individuales.

La mayor parte de las normas que regulaban el Poder Judicial, regularon la estructura orgánica de los tribunales y los requisitos para acceder a la función judicial. Sin embargo consagraba los principios esenciales de este poder del Estado: sometimiento a la ley, carácter vitalicio de la función judicial, autonomía de los jueces y fiscalización de su conducta por parte del Poder Electoral.

En lo relativo al régimen interior de la República, la Constitución Vitalicia mantenía el sistema de los Prefectos, Subprefectos y Gobernadores, que duraban cuatro años renovables. Por cada pueblo cuya población pasase los cien habitantes, habría un Juez de Paz, mientras que en cada pueblo o vecindario cuya población fuera mayor a mil personas, habría un Alcalde. Los períodos de los Alcaldes y Jueces de Paz duraban dos años renovables. Las atribuciones de todos estos funcionarios serían determinadas por ley, y cualquier exceso en sus atribuciones, en lo relativo a la seguridad individual o del domicilio, producía acción popular.

Los derechos y garantías que garantizaba esta Constitución se limitaron a recoger los derechos de la anterior Constitución de 1823 y añadir la libertad de tránsito, y regular por primera vez en nuestro constitucionalismo el régimen de excepción.

Para la Constitución Vitalicia, el régimen de excepción implicaba que en ciertas situaciones y por un tiempo definido, el Gobierno podía afectar con cierta impunidad los derechos individuales. Sólo era posible con permiso del Congreso, y en casos extremos, por el mismo Ejecutivo, con encargo de dar cuenta al Congreso, siendo el Gobierno responsable de cualquier eventual abuso.

La Constitución Vitalicia contenía además, un título conteniendo el procedimiento a seguir en una eventual reforma de la Constitución. Pasados cuatro años de la jura de la Constitución, si algún artículo merecía ser reformado, se proponía por escrito, propuesta que debía ser aprobada por las dos terceras partes de los Tribunos. Leída la proposición por 3 veces cada 6 días, los Tribunos deliberarían si la propuesta era o no admitida a discusión. Tras su admisión, se expedía una ley para que los cuerpos electorales confieran poderes especiales a las tres Cámaras para reformar la Constitución, indicando las bases de la eventual reforma, que se efectuaría recién en la siguiente legislatura, consultando al Poder Ejecutivo sobre la conveniencia de la reforma.

La Constitución Vitalicia de 1826 era una rara mezcla entre una monarquía, un cesarismo consular hereditario y una aristocracia vitalicia con órganos democráticos como un Poder Legislativo tricameral inviable. Contradecía tanto el ideal republicano como la realidad. Fue impuesta por el Libertador Bolívar, a sangre y fuego, lo que el Perú, obviamente, jamás acataría. Por ello, no rigió realmente en el Perú, y no tuvo mayor influencia en el constitucionalismo peruano.

En el fondo, la Constitución Vitalicia fue la más extrema reacción autoritaria frente al liberalismo demagógico de la Constitución de 1823. Bolívar quiso realizar el milagro de reunir las cualidades de todos los sistemas, pero en realidad lo que hizo fue reunir todos sus defectos. Pretendía reivindicar el orden y la estabilidad frente a la anarquía y el peligro de la disolución, sintonizando con las tendencias conservadoras típicas de la elite peruana y también de la idiosincrasia del pueblo del Perú, tan proclive al autoritarismo.

En relación con los poderes del Estado, a diferencia de la Constitución de 1823, que fortaleció al Poder Legislativo hasta la exageración, la Constitución Vitalicia hizo lo contrario: creó un presidencialismo ilimitado, sin balances o contrapesos. El Presidente Vitalicio tenía tanta autoridad como para remover al Vicepresidente y a sus Ministros, que podía imponer su voluntad sin asumir nunca alguna responsabilidad, lo que hacía recordar, no sólo a los liberales sino a todo el país, a la figura de un monarca absoluto.

Ausente Bolívar, el malestar entre los auxiliares colombianos al mando del general Lara sólo creció, azuzada desde Colombia por el rival de Bolívar, general Francisco de Paula Santander. El 26 de enero de 1827, se sublevaron las tropas colombianas acantonadas en Lima, demandando regresar a su país. Ese mismo día, aprovechando la ausencia de los miembros del Consejo de Gobierno, una manifestación incitada por los liberales, pidió un Cabildo Abierto para pronunciarse sobre la Constitución Vitalicia, a la que juzgaban contraria a los principios democráticos y estimarse que sólo respondía a un afán del Libertador de perpetuarse en el poder. La sesión se celebró el 27 de enero de 1827, quedando allí abolida la Constitución Vitalicia volviéndose a la Constitución de 1823. El Consejo de Gobierno, presidido por el general Santa Cruz, acató los hechos consumados, manteniendo el poder hasta la elección de un nuevo gobierno por el Congreso Constituyente convocado. Todos entendieron que el régimen bolivariano había concluido, pese a los esfuerzos de algunos acérrimos bolivarianos para cambiar el curso de los acontecimientos. Así, la Constitución Vitalicia, cuyo título parecía asegurarle larga vida, irónicamente sólo tuvo siete cortas semanas de vigencia...
La derrota de la Constitución Vitalicia en el Perú fue el comienzo del fin del Libertador. De allí en adelante su sueño se derrumbaría como un castillo de naipes, para ser condenado en Colombia al destierro y morir en Santa Marta en 1830.

1823: el primer Presidente, un mal comienzo

En este artículo, retomamos la narración tras el desastre de la primera Expedición a Puertos Intermedios, que precipitó la creación de la Presidencia de la República, de una forma muy distinta a lo deseado en nuestro Primer Congreso, siendo así, un mal comienzo para la nueva República.

Lima, febrero de 1823. Las noticias de la derrota del ejército de Alvarado en Moquegua y Torata, provocaron gran alarma en la capital, sobre todo, tomando en cuenta la existencia de un poderoso ejército realista en Jauja, en el cual, circulaba una copla sarcástica:

Congresito, ¿cómo estamos

Tras el tris tras de Moquegua?

De aquí a Lima hay una legua

¿Te vas? ¿Te vienes? ¿Nos vamos?

Ante la amenaza, el Congreso amplió los poderes de la Junta Gubernativa, que tomó medidas para reforzar al ejército y para combatir los delitos políticos, incluyendo la sedición. Fue en vano: el ejército, al mando del general Juan Álvarez de Arenales, veterano de las campañas de San Martín, estaba muy inquieto por la marcha de la guerra... Pero cuando se le ofreció encabezar el inminente alzamiento, el honorable Arenales rehusó y se alejó del Perú. El ejército quedó al mando del general paceño Andrés de Santa Cruz, que secundado por el coronel cuzqueño Agustín Gamarra, acantonó en Miraflores.

Desde allí, el 26 de febrero de 1823, se envió una solicitud al Congreso firmada por los jefes del ejército. Allí, los jefes del ejército afirmaron que la Junta no tuvo ni la confianza de los pueblos ni la del ejército, que un colegiado no podía obrar con secreto, actividad y energía en momentos críticos, por lo que invocaban la designación de un “jefe supremo que ordene y sea velozmente obedecido”, sugiriendo al “señor coronel D. José de la Riva-Agüero” como “el indicado para merecer la elección de Vuestra Soberanía”.

Tratando de ganar tiempo, el Congreso aplazó la discusión al día siguiente, pero la opinión pública se puso de parte del ejército, además de las milicias cívicas acantonadas en Bellavista. El ejército avanzó hacia la Hacienda de Balconcillo, a media legua de Lima y envió un segundo Memorial, afirmando, con un poco de ironía, que “protesta, entre tanto, su más profundo amor y respeto a la Representación Nacional que ha jurado sostener”.

Dentro del Congreso, rodeado por una multitud que apoyaba la actitud del ejército, se buscó una salida de transacción mediante la jura del marqués José Bernardo de Tagle y Portocarrero, pero finalmente se optó por el mal menor: la elección de Riva-Agüero, sin especificar ni sus funciones ni su duración en el cargo. Tres posturas se manifestaron desde entonces dentro del Congreso: los doctrinarios puros que se opusieron al golpe (unos, como Luna Pizarro, no asistieron más a los debates, y otros actuarían intensamente contra el nuevo presidente), los riva-agüerinos, y los prácticos que como Sánchez Carrión y Unanue preferían el mal menor.

Tal fue el Motín de Balconcillo, el primer golpe de estado del Perú independiente, que originó la elección de nuestro primer Presidente, don José Mariano de la Riva-Agüero y Sánchez Boquete, que contó con el título de Excelencia (Resolución Legislativa de 28 de febrero de 1823), siendo ascendido días después, de simple coronel de milicias a Gran Mariscal.
Nacido en 1783, Riva-Agüero era un aristócrata de alcurnia, educado en Europa y con la fama de conspirador resuelto bajo los virreinatos de Abascal y Pezuela. Colaborador y espía de San Martín, se afirma que el plan de campaña del Generalísimo le fue sugerido por Riva-Agüero.

Riva-Agüero buscó ganar la guerra por el esfuerzo peruano, así que reorganizó la marina al ponerla bajo el mando del almirante Guisse, buscó mejorar las rentas del Estado, ganó respetabilidad con la llegada de representantes extranjeros, elevó la fuerza armada y creó varios batallones, intentando una nueva Expedición a los Puertos Intermedios, pero el fracaso de esta campaña, pese al estéril triunfo de Zepita, le hizo comprender que la guerra no podía ganarse sin apoyo externo, especialmente de Bolívar.

El Libertador accedió y envió 4 mil soldados al mando de Antonio José de Sucre. Pero tras la llegada de Sucre, se acentuaron los esfuerzos en Lima para llamar a Bolívar. Sucre afirmó a Bolívar que “el ejército no tiene jefes; el país está tan dividido en partidos como están las tropas… el Congreso y el Ejecutivo están discordes y esto no puede tener buen resultado… he tratado de que, sea como sea, haya un decreto del cuerpo legislativo solicitando la venida de Ud.”.

Ante tal situación desestabilizadora, Riva-Agüero redactó su renuncia el 11 de junio: “antes que la discordia pueda precipitar en un abismo la nave del Estado, Vuestra Soberanía la salve, nombrando otro que se encargue del Poder Ejecutivo”. Si hubiera renunciado, Riva-Agüero habría salvado su nombre, pero la situación y luego la arrogancia mezclada con honor, harían que tal renuncia no se llevara a cabo. El 12 de junio, llegó la noticia de que el general español José de Canterac había atravesado la cordillera rumbo a la capital. Ante ello, el Congreso se concretó a decirle al Presidente que tomase las providencias que juzgase necesario para salvar a la Patria del peligro.

El 17, el gobierno y el ejército evacuaron Lima con rumbo al Callao. Allí, el peligro y la estrechez, sólo excitaron los ánimos. Cuando Riva-Agüero intentó disolver el Congreso, nombrando un Consejo de Estado con 10 diputados, no encontró representante dispuesto a presentar esta idea. Un grupo de diputados consideró a Riva-Agüero incapaz de ganar la guerra, designó a Trujillo como capital provisoria y creó un poder militar, encargándoselo a Sucre, con lo cual privaba al Presidente de un atributo propio de sus funciones (21 de junio). No sólo eso: el 23 de junio el Congreso exoneró del mando a Riva-Agüero, quedando la resolución en suspenso. Luego tanto el Congreso como Riva-Agüero partieron a Trujillo.

Al retirarse los españoles en julio de 1823, tras cometer diversos desmanes y realizar diversas ejecuciones (como la del pescador chorrillano José Olaya), Sucre volvió a ocupar Lima, y pidió el retorno del Presidente y del Congreso, delegando provisoriamente en Tagle el mando supremo el 17 de julio. Sin embargo, en Trujillo, la pugna entre el Congreso y el Presidente renació, y Riva-Agüero disolvió el Congreso el 19 de julio estableciendo un Senado de 10 miembros y embarcando a los diputados opositores hacia el campamento de Santa Cruz en el sur.

En Lima, Tagle reinstaló el Congreso el 6 de agosto, con 13 diputados que se quedaron en el Callao y otros suplentes, además de los diputados exiliados por Riva-Agüero que habían logrado escapar… y puso el cúmplase a las resoluciones legislativas que exoneraban del mando a Riva-Agüero, que fue declarado reo de alta traición. El Congreso resurrecto entró en una guerra verbal con el Presidente que se aferraba a su cargo en Trujillo y el 16 de agosto eligió Presidente de la República a Tagle...
De esta manera, el Perú en 1823 estaba en caos: había dos gobiernos, el de Riva-Agüero y el de Torre Tagle, y dos congresos, uno en Lima y otro en Trujillo, sin mencionar el poder español aún en la sierra. En este contexto llegó Bolívar el 1° de setiembre de 1823 con sus tropas colombianas a las que se unirían los sobrevivientes de las campañas sanmartinianas.

Al día siguiente, Bolívar recibió todos los poderes necesarios para liberar al Perú del dominio español, y el Congreso le encargó al Presidente Tagle que coordinara su trabajo de gobierno con el Libertador. Lo que pasó después, es motivo de otro artículo...

1822: las Bases de la Constitución

En este segundo artículo sobre la historia constitucional peruana, retomamos la narración después de la partida del Generalísimo San Martín, centrándonos en el primer documento propiamente peruano: las Bases de la Constitución de 1822, preparada por el primer Congreso peruano en medio de las incidencias de la guerra de independencia.

El 20 de septiembre de 1822, en medio de gran solemnidad, en la Iglesia de la Caridad, situada en la Plaza de la Inquisición, se aperturó el “Soberano Congreso Constituyente”, compuesto por 79 diputados y 38 suplentes (por los territorios aún ocupados por los realistas), siendo presidido por el viejo maestro de San Carlos, don Toribio Rodríguez de Mendoza. Realizada la elección respectiva, el sacerdote Francisco Xavier de Luna Pizarro fue electo Presidente del Congreso. Ante el Congreso instalado, el Protector San Martín renunció a su cargo y se retiró de la sala de sesiones.

Nuestro primer Congreso consideró que no podía legalmente elegir un Poder Ejecutivo mientras no existiese la Constitución, pero ante la situación, decidió confiarlo a una comisión de tres diputados, justificando tal actitud con la frase del tribuno Sánchez Carrión: “Tres no se unen para oprimir”. Así, la "Junta Gubernativa del Perú" estuvo conformada por el mariscal José de la Mar (nacido en Cuenca, veterano del ejército realista, hombre honesto y carente de ambiciones personales), el aristócrata Manuel Salazar y Baquíjano (antiguo Conde de Vista Florida, tendría una destacada figuración en la naciente República), y el comerciante Felipe Antonio Alvarado (argentino, hermano del general Rudecindo Alvarado, jefe del Ejército). El hecho fue, que en realidad, el poder estaba en el Congreso.

En el Congreso, la idea monárquica fue borrada definitivamente de nuestra historia. Primero, el 4 de noviembre promulgó una amplia amnistía, excluyendo únicamente al ministro de San Martín, Bernardo de Monteagudo, defensor acérrimo de la monarquía constitucional. Y el 22 de noviembre, cuando canceló los poderes de los comisionados García del Río y Paroissien, enviados por San Martín con el propósito de buscar un monarca para el Perú. Además, el Congreso se afanó en organizar la nueva República, diseñando la división territorial que hasta hoy persiste: departamentos, provincias y distritos.

Para afianzar la idea republicana, el 16 de diciembre de 1822, el Congreso aprobó las “Bases de la Constitución Política de la República Peruana”, promulgadas por la Junta Gubernativa tres días después. En sus 24 artículos, las Bases recogían los principios “más adecuados para establecer las relaciones entre los ciudadanos y funcionarios del Poder Nacional, con arreglo a los derechos, obligaciones y facultades respectivas”.

Así, todas las provincias del Perú reunidas en un solo cuerpo formarían la Nación Peruana, bajo la denominación de “República Peruana”. La soberanía residía en la Nación, independiente de la Monarquía Española, y de toda dominación extranjera, y no podía ser patrimonio de ninguna persona o familia, con lo se desechaba definitivamente la idea monárquica, definiendo al Gobierno como popular y representativo.

La religión del Estado era la Católica, Apostólica, Romana, excluyendo el ejercicio de cualquier otra, a iniciativa del representante lambayecano Justo Figuerola (un personaje que tendría figuración más adelante), pese a la opinión a favor de la tolerancia de cultos de representantes, entre ellos varios sacerdotes como Rodríguez de Mendoza y Luna Pizarro.

La Nación elaboraría su Constitución y sus leyes por medio de sus representantes, debiendo ser ratificada por un Congreso General, compuesto de los diputados de las provincias libres, y de todas las que serían desocupadas por el ejército realista. Todos los ciudadanos tenían el derecho a voto, fundando la representación en base a la población, principio que se abandonaría en 1860.
En materia de derechos, las Bases establecían que la nueva Constitución protegería la libertad de los ciudadanos, la libertad de imprenta, la seguridad personal y la del domicilio, la inviolabilidad de las propiedades y del secreto de las cartas, la igualdad ante la ley “ya premie, ya castigue”, el reparto equitativo de las contribuciones y cargas públicas según las facultades de cada uno, el derecho individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al Gobierno; y la abolición de toda confiscación de bienes, de todas las penas crueles, de la infamia trascendental, de los empleos y privilegios hereditarios, y del comercio de negros. Además, las Bases declaraban el derecho de todo peruano a la educación (llamada entonces "instrucción").

Las Bases declaraban que el principio más necesario para establecer y conservar la libertad del Perú era “la división de las tres principales funciones del Poder Nacional, (…), que deben deslindarse, haciéndolas independientes unas de otras en cuanto sea dable”.

• El Poder Legislativo era unitario y tenía el monopolio de la iniciativa de las leyes. Los Diputados al Congreso, como Representantes de la Nación, eran inviolables e irresponsables por sus opiniones. La creación de impuestos y el modo de repartirlos eran exclusivamente determinados por el Congreso. Pese a esto, existía una institución denominada "Senado Central", con representantes de provincias, encargado de funciones administrativas.
• El ejercicio del Poder Ejecutivo no era ni vitalicio ni hereditario. Quienes ejercieran el Poder Ejecutivo y los Ministros de Estado eran responsables solidarios por las resoluciones tomadas en común, y cada Ministro en particular por los actos de sus despachos.
• El Poder Judicial (que al igual que en el Estatuto de 1821, era denominado “Judiciario”) era independiente, y sus jueces inamovibles y vitalicios, estableciéndose el juicio público y con jurados.

Tales fueron las Bases de nuestra primera Constitución, un texto doctrinario, liberal mas no radical, defensor de la soberanía popular y de los derechos individuales.
Sin embargo, el horizonte para la causa patriota se volvió crítico a inicios de 1823, pues mientras el Congreso Constituyente se dedicaba a una múltiple labor, incluyendo asuntos de poca monta, la guerra continuaba. Ante los problemas en la organización de la campaña militar en el sur, la Junta Gubernativa quedó desprestigiada, y ante la noticia de la derrota patriota en Moquegua, en enero de 1823, se precipitó lo que Basadre denominaría el “primer choque entre Parlamentarismo y Militarismo”. Pero eso, será motivo de otro artículo...

El pre Constitucionalismo peruano (1812-1822)

El Perú independiente ha tenido doce Constituciones, cuatro Estatutos Provisorios y una Constitución confederada, sin mencionar los Estatutos de los numerosos gobiernos de facto que hemos tenido. Anteriormente, siendo colonia de España, se aplicó fugazmente en el Virreinato del Perú, la Constitución de Cádiz de 1812.

No hay Estado del que en verdad se pueda decir que ha tenido una sola Constitución, pero pocos han tenido hasta trece, como nosotros. Por mencionar varios ejemplos en América Latina, México ha tenido 5, Chile 6, Bolivia 17, Ecuador 20. Siempre es tema discutible sobre si es bueno o no tener muchas constituciones. Hay quienes dicen que se debería seguir el ejemplo de los Estados Unidos, que tuvo sólo una en más de dos siglos de vida republicana, pero se olvidan de las dieciocho enmiendas que se han hecho sobre ella y que han permitido mantenerla vigente.

¿Qué ha conducido a esta proliferación de constituciones en el Perú, que ha hecho que tengamos un promedio de una Constitución cada quince años? ¿Se puede elaborar un saldo mirando objetivamente al nuevo siglo en el que hemos entrado? En cualquier caso, resultaría interesante escudriñar en nuestras Constituciones, para comprender nuestra actualidad como Estado y poder intentar descifrar lo que nos espera a nivel constitucional. Por eso, hemos decidido iniciar una serie de artículos sobre la rica historia constitucional del Perú. En este primer artículo, nos referiremos a los antecedentes previos a la independencia del Perú: la Constitución española de 1812, y el Reglamento y el Estatuto de San Martín, mencionando además el gran debate entre la Monarquía y la República.

a)     La Constitución de Cádiz

Desde la Conquista del Tahuantinsuyo en 1532 por las huestes españolas al mando de Francisco Pizarro, las tierras que actualmente son el Perú pasaron a formar parte del Imperio Español. Desde 1542, el Perú se convirtió en el más extenso virreinato de América del Sur, abarcando desde Nicaragua hasta el Cabo de Hornos, aunque con el paso de los años se fue reduciendo hasta llegar a los límites que hoy conocemos.

Al ser un virreinato, el gobierno de nuestro país estuvo en manos de funcionarios españoles. La cabeza del Imperio, nominal en algunos casos, era el Rey de España (desde el emperador Carlos V en el siglo XVI, de la dinastía Habsburgo, hasta el rey Fernando VII en el siglo XIX, de la dinastía Borbón), quien enviaba a la Colonia un representante político: el Virrey (desde Blasco Núñez Vela hasta José de la Serna, derrotado en la batalla de Ayacucho).

En 1808, las tropas francesas de Napoleón invadieron España y usurparon su corona. El pueblo español reaccionó y de forma espontánea, la resistencia al invasor se agrupó en las Juntas locales. En las colonias americanas, también surgieron juntas de gobierno leales a la corona, lo que fue el primer paso a la independencia, siendo la más activa la Junta de Buenos Aires.

Pero en el Perú, principal baluarte español en América, las fuerzas españolas reprimieron los intentos independentistas que iban surgiendo tanto dentro como fuera del virreinato peruano. Así, el Virrey José Fernando de Abascal sofocó los intentos de Francisco de Zela (1811), Juan José Crespo y Castillo (1812), Enrique Paillardelle (1813) y Mateo Pumacahua (1814), derrotó en el Alto Perú a las tres expediciones enviadas por la Junta de Buenos Aires, y aplastó la revolución en Chile y Quito.

Mientras Abascal combatía contra la revolución americana, en España las Juntas se reunieron finalmente en unas Cortes Constituyentes, en Cádiz, a donde acudieron también representantes de las colonias americanas. Las Cortes de Cádiz promulgaron la primera Constitución española, el 19 de marzo de 1812.

A lo largo de sus 384 artículos, la Constitución de Cádiz, elaborada sin participación del Rey, pero sí en su nombre, limitó los poderes de la Corona consagrando la separación de poderes. No sólo eso, proclamó la soberanía del pueblo, consagró la igualdad entre americanos y peninsulares, otorgó el sufragio a los analfabetos, y dejó sentada la idea de la Constitución como una conquista.

Esta Constitución, fue jurada en Lima en octubre por el Virrey Abascal, pese a ser opuesto a ella, siendo así la primera Constitución en el Perú, si bien fue emitida cuando aún éramos parte de la Corona española. Sin embargo, la vigencia de la Constitución de Cádiz fue corta, pues en 1814, al retorno de Fernando VII, la Constitución fue abolida, retornándose al absolutismo.

b)     Los Estatutos de San Martín

A partir de 1820, la situación se vuelve favorable a la independencia, cuando tras cruzar los Andes y liberar a Chile, el general argentino José de San Martín parte al Perú al mando de la Expedición Libertadora, desembarcando en Paracas en septiembre. Pronto, envió una expedición a la sierra, recibió la adhesión del norte peruano (diciembre y enero de 1821), con lo cual, San Martín instaló su cuartel general en Huaura, donde proclamó la Independencia, y emitió un Reglamento Provisional el 12 de febrero de 1821. En este Reglamento, a lo largo de sus 20 artículos, San Martín demarcó el territorio ocupado por el Ejército Libertador, en los departamentos de Trujillo, Huaylas, de la Costa y Huaura; estableciendo además “la forma de administración que debe regir hasta que se construya una autoridad central por la voluntad de los pueblos libres”.

Ante la situación y pasividad del Virrey Pezuela, los generales españoles depusieron al Virrey y designaron en su reemplazo al mariscal José de la Serna, que abandonó Lima y estableció su gobierno en el Cuzco. San Martín ingresa a Lima, realizando dos actos trascendentales, cuyo significado jurídico fue estudiado a fondo por Fernando Gamio Palacio, pues son “los elementos formales de un solo todo: la fundación de la independencia por el derecho a declararla, y con el deber de sostenerla y defenderla, vigente desde su proclamación”.

El 15 de julio de 1821, en una sesión de Cabildo Abierto, se firma el Acta de Independencia del Perú, con la cual se abolieron los títulos de España sobre el Perú, atendiendo a la voluntad general de los pueblos que eran manifiestos por la separación.

El 28 de julio, se proclamó y juró solemnemente la independencia del Perú, en una ceremonia que todos los peruanos conocemos bien, con la cual se abrogó la proclamación y jura que se había hecho de Fernando VII.

Pero pese a estos actos, la independencia no estaba asegurada al tener un poderoso ejército realista en el centro y sur del Perú. Por ello, San Martín debió asumir el gobierno como Protector de la Libertad del Perú, hasta que “se reúnan los representantes de la Nación Peruana, y que determinen su forma y modo de gobierno”. Además creaba los Ministerios de Relaciones Exteriores, Guerra y Marina, y Hacienda. De esta forma, se creaba de hecho el Estado Peruano, definido por García Calderón como “el cuerpo político de la Nación… o lo que es lo mismo, al cuerpo político constituido en la Nación”, una definición no muy lejana de la actual teoría constitucional.

El gobierno que instauró San Martín fue, en su más estricto sentido, una dictadura, ejercida conforme al Estatuto Provisorio promulgado el 8 de octubre de 1821, teniendo como objetivo “el mejor régimen de los departamentos libres ínterin se establece la constitución permanente del estado”. El Estatuto Provisorio contaba con una parte considerativa, diez secciones y una sección de artículos adicionales y tres fórmulas de juramentos.

Si bien el Protector San Martín asumía el poder legislativo y ejecutivo, defendió la independencia judicial, a diferencia de la mayoría de gobiernos de nuestra historia republicana: “(me) abstendré de mezclarme jamás en el solemne ejercicio de las funciones judiciarias, porque su independencia es la única y verdadera salvaguarda del pueblo; y nada importa que se ostente máximas exquisitamente filantrópicas cuando el que hace la ley o el que la ejecuta, es también el que la aplica”.

El Estatuto Provisorio afirmaba a la Religión Católica como la Religión del Estado y de sus funcionarios, tolerando otras religiones, siempre que su conducta “no sea trascendental al orden público”.

El Protector, con trato de Excelencia,  era Generalísimo de las fuerzas de mar y tierra, con el deber de “libertar a todos los pueblos que son parte integrante del territorio del Estado”. Podía imponer contribuciones, exigir empréstitos, formar reglamentos militares, arreglar el comercio interior y exterior conforme a los principios liberales, hacer las reformas necesarias en la administración pública, establecer la moneda provisional del Estado sin alterar el peso y ley anteriores, y designar enviados y cónsules en las potencias extranjeras para promover el reconocimiento de la independencia del Perú, ajustando tratados conformes a los intereses nacionales.

Sus Ministros de Estado, “jefes inmediatos en su respectivo departamento, de todas las autoridades que dependen de cada uno de ellos”, debían expedir los documentos oficiales a nombre del Protector, sentando el principio de la responsabilidad ministerial, al exigir que toda orden o reglamento expedido por el Protector debía ir acompañada del refrendo ministerial.

El Protector y sus Ministros contarían con un Consejo de Estado, una institución antecesora del actual Consejo de Ministros y que se mantendría en el constitucionalismo peruano decimonónico hasta la Constitución de 1856. Compuesto por 12 miembros, el Consejo de Estado debía dictaminar sobre casos de difícil deliberación, además de examinar y observar las reformas planeadas.

En cada Departamento existirían sus respectivos Presidentes, encargados de Departamentos, autoridades encargadas de ser los “ejecutores inmediatos de las órdenes del Gobierno en cada uno de ellos”, contando con amplias facultades en sus respectivas jurisdicciones, además de ser jueces de policía en los departamentos, y velar por la moral pública, las escuelas de primeras letras y sobre todo lo relativo al progreso de los pueblos y sanidad de sus habitantes, presidiendo las Municipalidades, electas por voto popular.

El Poder Judicial sería administrado por la Alta Cámara de Justicia, con las mismas atribuciones que la Real Audiencia, debiendo preparar un reglamento para la institución, en base a la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos y la abolición de los privilegios de los jueces, lo que hoy sería la Ley de la Carrera Judicial. La Alta Cámara también regularía la labor de los juzgados subalternos.

En cuanto a garantías individuales y sociales, se garantizaba el derecho a la vida, al honor, a la libertad, a la seguridad, y a la propiedad, estableciendo la inviolabilidad del domicilio y las libertades de opinión y de imprenta. Guiado por un concepto de unidad latinoamericana, que hoy sonaría demasiado idealista, se establecía que ciudadano del Perú eran “los que hayan nacido o nacieren en cualquiera de los estados de América que hayan jurado la independencia de España”.

Por último, el Estatuto Provisorio mantenía vigentes las leyes coloniales que no se opusiesen a la independencia del Perú y en segundo lugar, se estipulaba que el Estatuto regiría sólo hasta la total independencia del Perú, tras lo cual se convocaría un Congreso, encargado de dar una Constitución y de fijar la forma de gobierno de la nueva nación.

c)     El Protectorado y la forma de gobierno

La obra del Protectorado, si bien fue breve, debido a las preocupaciones de la guerra, no dejó de ser importante para el Perú, pese a la poca mención hecha en nuestra historiografía: organizó el Ejército, en base a la Legión Peruana de la Guardia, y la Marina, a cargo del almirante Guisse; abolió el tributo indígena y la tortura, decretó la libertad de imprenta y la libertad de vientres, creó la Biblioteca Nacional y la Escuela Normal de Varones.

Fue también bajo el Protectorado, que se inició el debate sobre la forma de gobierno que debía tener el Perú independiente. Aún más, San Martín propició ese debate ideológico, tratando de convencer, mas no imponer, la conveniencia de una monarquía constitucional, considerando el bajísimo nivel de preparación política de los pueblos recién independizados, lo cual no hacía recomendable, al menos no inmediatamente, la adopción del sistema republicano. Esta fue la opinión de toda su vida, fundamentada en la experiencia de la lucha y de los primeros gobiernos independientes que se constituyeron en Hispanoamérica.

Para preparar al Perú para tal gobierno, San Martín dictó algunas medidas: declaró subsistentes los títulos de nobleza, creó la Orden del Sol, envió dos comisionados a Europa para gestionar un príncipe para el trono que se podría establecer en el Perú, y fundó la Sociedad Patriótica, para formar la opinión pública a favor del establecimiento de la monarquía.

Pero lejos de alentar el sentimiento promonárquico, los debates en la Sociedad fomentaron el sentimiento opuesto a la monarquía y desprestigiaron a San Martín. Frente a los argumentos de José Ignacio Merino y de José Cavero y Salazar, a favor del régimen monárquico, se alzaron las voces de Mariano José de Arce y Manuel Pérez de Tudela, que defendieron el sistema republicano. La argumentación más sólida provino de José Faustino Sánchez Carrión, en varias cartas con su famoso seudónimo “El Solitario de Sayán”. Mientras las consideraciones de los monarquistas fueron de índole sociológica, en base a costumbres, hábitos, datos demográficos y territoriales, las de los republicanos fueron más filosóficas, en base a la idea de libertad e igualdad intrínsecas al espíritu humano.

El modelo republicano se organizaba idealmente en base a una asociación de hombres políticamente libres y económicamente autónomos, preparados para asociarse racional y voluntariamente siguiendo intereses comunes. Su libertad, así como el hecho de fundar su autosuficiencia económica en una propiedad debía darles independencia de criterio e interés por la cosa pública, a la vez que prudencia en sus decisiones. Según los ideales republicanos, se esperaba que la carencia de propiedad pudiera estar reemplazada por una adecuada ilustración, plasmada en la posesión de una profesión o arte. Así se entiende, que las primeras Constituciones peruanas excluyeran de la ciudadanía a los mendigos, sirvientes y esclavos, además de las mujeres y los niños, sujetos a los jefes de familia, y por ende, despojados de independencia económica y de opinión.

Si bien la realidad social del Perú era difícilmente adecuada a los supuestos sociales requeridos por el modelo republicano, tampoco era sencillo adoptar la monarquía constitucional, pues no existía un linaje real, además de la influencia externa: todos nuestros vecinos habían escogido la opción republicana, salvo el Imperio del Brasil; cualquier forma de monarquía hubiera sido rechazada externamente.

Mientras tanto, en el aspecto militar no se hacían progresos: San Martín controlaba el norte y la costa central, pero el virrey La Serna controlaba las zonas más ricas: la sierra central y sur. En tal contexto, y convencido de la necesidad del apoyo de las fuerzas colombianas del Libertador Simón Bolívar, en julio de 1822, San Martín partió a su encuentro en Guayaquil con dos objetivos, uno público (conseguir ayuda para proseguir la guerra de independencia) y uno reservado (definir en favor del Perú la suerte del estratégico puerto de Guayaquil), sin lograr obtener ningún resultado. Convencido de que lo que en el fondo pedía Bolívar era su propia renuncia, San Martín regresó a Lima, donde comenzó a circular el infame rumor de que el Protector quería hacerse rey o emperador…

Si San Martín había postergado hasta entonces la realización de elecciones para un Congreso, fue porque gran parte del país aún estaba bajo control virreinal y el clima político estaba muy dividido como para soportar una pugna electoral. Pero esta vez, el Protector organizó la convocatoria y el 20 de septiembre de 1822, se reunió el primer Congreso peruano. Ante él, San Martín renunció al Protectorado. En la proclama que lanzó, dijo premonitoriamente que “La presencia de un militar afortunado, por más desprendimiento que tenga, es temible a los Estados que de nuevo se constituyen… Peruanos: os dejo establecida la representación nacional; si depositáis en ella una entera confianza, cantad el triunfo, si no la anarquía os va a devorar…”. Luego, el Generalísimo San Martín partió para siempre del Perú y más tarde de América… desde su destierro, presenciaría cómo se hacía realidad su pronóstico…