De Gamarra a Castilla (1839-1855)

En este artículo, revisamos los años de la Anarquía que siguió a la muerte de Gamarra y el surgimiento de la figura del Mariscal Ramón Castilla, quien restauró el orden y el imperio de las leyes, iniciando una época de progreso para la República, marcada por varios altibajos.

En 1841, el Presidente Gamarra invadió Bolivia, pues aspiraba a rehacer la obra de Santa Cruz, pero desde el Perú. Sin embargo, no tuvo éxito: los caudillos bolivianos se unieron en torno del general José Ballivián, antiguo protegido de Gamarra, quien el 18 de noviembre, presentó batalla a Gamarra en Ingavi. En esta batalla, quizá la peor derrota de nuestra historia militar, el ejército peruano fue derrotado (en parte gracias a la retirada inesperada de la caballería al mando de San Román, cuando aún la batalla no se hallaba decidida) y el Mariscal Gamarra cayó muerto (en un hecho que generaría rumores de haber sido un “crimen perfecto”), limpiando así, según José de la Riva-Agüero, una parte de las tremendas responsabilidades que tiene su memoria.

Envalentonados con este éxito, los bolivianos invadieron el sur del Perú, donde enfrentaron una gran resistencia, llegándose a ver episodios anecdóticos, pero demostrativos de la voluntad de defender la Patria del pueblo puneño, moqueguano, tacneño y tarapaqueño. Fue precisamente en Tarapacá, donde inclusive los pobladores llegaron a fundir las imágenes de plomo de la Iglesia, dando origen a la historia de las “balas del niño Dios” recogida por Palma en una de sus Tradiciones Peruanas. Ante el peligro, todos los caudillos militares se unieron en la defensa del Perú, respetando la Presidencia del civil Manuel Menéndez, Presidente del Consejo de Estado. Al final, la guerra concluyó por el Tratado de Puno, de junio de 1842, donde ni Bolivia ni el Perú se anexionarían algún territorio, retornándose al statu quo previo a la guerra.

Pero si durante la guerra, los caudillos se unieron por la defensa del Perú, al concluir el conflicto, volvieron a las andadas. Primero fue el general Juan Crisóstomo Torrico, que manipuló primero y depuso después al débil Presidente Menéndez, manteniendo una pugna con el general Gutiérrez de la Fuente, jefe del Ejército del Sur, que a su vez, proclamó Presidente al general Francisco de Vidal (julio de 1842), quien era el segundo vicepresidente del Consejo de Estado (ya que el primer vicepresidente, el anciano jurista don Justo Figuerola se hallaba también en Lima)… Y en la batalla entre Torrico y Vidal, en las pampas de Agua Santa (octubre de 1842), se dio el espectáculo cómico y representativo de que ambos generales se creyeron vencidos y buscaron salvarse en la fuga.

Pese a creerse derrotado, al final Vidal salió vencedor y asumió el poder, ejerciéndolo con probidad, pero no duraría mucho. Desde el Sur, el general Manuel Ignacio de Vivanco se proclamó Supremo Director de la República (enero de 1843), y Vidal dejó el mando a don Justo Figuerola, encargado del mando (marzo de 1843), que llegó a arrojar la banda presidencial por el balcón de su casa, episodio recogido por las Tradiciones de Palma.

El autoritarismo de Vivanco, en base al ejemplo del Chile portaliano, buscaba traer la paz y el progreso que el Perú anhelaba. Don Manuel Ignacio, caballero elegante y culto (incluso fue miembro correspondiente de la Real Academia), llegó a los extremos del personalismo, exigiendo incluso un juramento de fidelidad a su persona. Pero su régimen ostentoso, fue muy represivo con sus enemigos… La oposición a Vivanco se encarnó en los generales Domingo Nieto y Ramón Castilla, que se levantaron en defensa de la Constitución. Pero en plena campaña, el general Nieto, conocido como el “Quijote de la Ley”, falleció de enfermedad, asumiendo Castilla el mando de las operaciones, llevando a la derrota de Vivanco en la batalla de Carmen Alto (Arequipa) en julio de 1844, partiendo luego el Supremo Director al exilio, “como cumple el soldado de honor (con) el enemigo que en buena guerra le ha vencido”. Contra todo pronóstico, Castilla entregó el poder a don Manuel Menéndez, a fin de convocar a elecciones donde ganó… Castilla, que llegó a ser el único gobernante bajo la vigencia de la Constitución de 1839, en cumplir con su mandato.
Ramón Castilla, una de las personalidades más importantes de nuestra historia republicana, no era un desconocido en la vida pública peruana. Nacido en Tarapacá en 1797, había hecho sus primeras armas en los ejércitos realistas, combatiendo en Chacabuco (1817). Tras un novelesco viaje hasta Río de Janeiro, hizo desde allí un largo viaje hasta Lima, atravesando la Amazonía, conociendo de primera mano las inmensas posibilidades que ofrecían esas regiones.

Tras incorporarse a las filas patriotas, instruyó a los voluntarios norteños que formarían el escuadrón Húsares del Perú, mismo que decidiría la batalla de Junín, siendo conocidos hoy como Húsares de Junín. Pese a no intervenir en esta batalla, si combatió en Ayacucho, donde fue herido. Años después siendo Presidente, cuando le ofrecieron una condecoración extranjera, don Ramón respondería con su clásica socarronería: “para quien puede lucir la medalla de Ayacucho, las demás medallas son frioleras”.

Castilla se opuso a la Vitalicia de Bolívar desde la Prefectura de Tarapacá. Había respaldado a La Mar y a Orbegoso, pero no así a Santa Cruz, por lo que se exilió durante los años de la Confederación. A su valor y decisión, se debió en gran parte la derrota de Santa Cruz en Yungay. Ministro de Gamarra, lo acompañó en la campaña de Ingavi, donde fue hecho prisionero, y se cuenta que fue vejado por el mismo Ballivián, de lo que derivaría el odio eterno entre ambos caudillos. Liberado por la Paz de Puno, se opuso inicialmente a La Fuente y Vidal, convencido de que Menéndez era el gobernante legal, y luego se opuso a Vivanco, uniéndose a su viejo amigo, Nieto, para restaurar la legalidad, razón por la que fue conocido como el “Soldado de la Ley”.

El progresista primer gobierno de Castilla (1845-1851) consolidó la paz pública, llamando a su gobierno incluso a antiguos enemigos políticos. Castilla reforzó la defensa nacional, construyendo instalaciones militares, consolidando el Servicio de Policía, adquiriendo nuevo material bélico como el transporte Rímac, primer barco de guerra a vapor del continente; y promovió el progreso material, encarnado en la construcción del primer Ferrocarril de Sudamérica, entre Lima y Callao (1851).
Castilla también legisló sobre la educación y la administración pública, preparándose nuestro primer Código Civil, promulgado en el siguiente gobierno (1852). En el ámbito internacional, estuvo orientado por una franca política americanista, probada en el Primer Congreso Americano (1849). Toda esta obra, se vio respaldada gracias a los recursos originados por un nuevo producto: el guano de las islas, con lo cual el gobierno de Castilla puso orden en las finanzas, preparando el primer Presupuesto del Perú republicano para el bienio 1846-1847 (aunque en 1827, se había preparado ya un primer esbozo presupuestal). No sólo eso, sino que se puso al día el pago de la deuda externa, pagando inclusive una pensión al anciano Libertador San Martín (ya en sus últimos años), aparte de iniciar el pago de la deuda interna.

Paralelamente se vio un relanzamiento de las actividades culturales, y así, dentro de esta nueva intelectualidad, renacieron los debates doctrinarios, sucesores de aquellos conservadores y liberales de los primeros años republicanos.

Los conservadores estaban liderados por el sacerdote Bartolomé Herrera, director del Convictorio de San Carlos, quien propugnaba el orden como base fundamental para cimentar el desarrollo, en base a un gobierno de los más capacitados, una soberanía de la inteligencia. Herrera ponía en duda la teoría de la soberanía popular afirmando que el pueblo no delega, sino que consiente.

Frente a Herrera, estaba una generación de jóvenes liberales, donde destacaban los hermanos cajamarquinos Pedro y José Gálvez Egúsquiza, antiguos discípulos de Herrera en San Carlos, profesores del Colegio de Guadalupe, que defendían la idea de la soberanía popular.

De esta forma, ambos centros, San Carlos y Guadalupe, se convirtieron en las trincheras de ambas ideologías, en un debate que se reflejó en la prensa y en el Congreso, sobre todo desde 1849, cuando Herrera y Gálvez fueron electos diputados. En frases de Luis A. Eguiguren, San Carlos encarnó la tradición, el orden, la disciplina; Guadalupe ostentaba el espíritu de la libertad, de la democracia, del laicismo.
En 1851, Castilla concluyó su mandato. Tras unas accidentadas elecciones, donde se vio surgir la primera candidatura civil, la del acaudalado comerciante don Domingo Elías, el “hombre del pueblo”, asumió la Presidencia el general José Rufino Echenique, que se rodeó de figuras conservadoras, continuando con la obra de progreso. Sin embargo, los escándalos surgidos a causa de la corrupción en el pago de la deuda interna (donde incluso se llegó a falsificar la firma del Libertador San Martín), dieron a los liberales la oportunidad de conseguir las reformas que ansiaban y de reformar la Constitución de 1839. El gran alzamiento contra Echenique fue encabezado por Castilla, que se unió cuando la revuelta era un hecho. Durante la campaña, Castilla, con ideólogos liberales de la talla de Pedro Gálvez y Manuel Toribio Ureta de su lado, dio los decretos de la libertad de los esclavos y la abolición del tributo indígena.

Con gran apoyo popular, Castilla venció a Echenique en la decisiva batalla de La Palma, cerca de Lima, el 5 de enero de 1855. Lo que siguió, la Convención Nacional y la Constitución de 1856, merecen otro artículo...

La Constitución conservadora (1839)

En este artículo, revisamos la Constitución conservadora por antonomasia, el texto de 1839, obra de un Congreso sumiso a Gamarra y los restauradores, que priorizó el orden sobre todo, y a diferencia de los anteriores textos, tuvo una vigencia de 15 años, creando instituciones y figuras que continuarían hasta hoy.

Derrotada la Confederación, Agustín Gamarra volvió al poder, denominando a su régimen como la Restauración, y convocó a un Congreso, a reunirse en la capilla de la Merced de Huancayo. Inaugurado el 15 de agosto de 1839 y clausurado el 29 de noviembre, el Congreso de 1839 declaró insubsistente a la Constitución de 1834 (Ley de 23 de agosto de 1839). A este Congreso le bastó menos de tres meses para deliberar y votar una Constitución de 192 artículos, la cual fue promulgada por el mariscal Gamarra y sus Ministros Ramón Castilla y Benito Lazo, el 10 de noviembre de 1839.

El Perú arrastraba casi veinte años de continua agitación: la guerra de independencia, la dictadura bolivariana, el gobierno de La Mar, la invasión a Bolivia, el conflicto con la Gran Colombia, el golpe de Gamarra y su despótico gobierno, la guerra civil entre Orbegoso y Bermúdez, la sublevación de Salaverry y las guerras de la Confederación. Lo que se quería no era una Constitución modelo, un Gobierno perfecto o garantías extraordinarias. Lo que el Perú necesitaba era orden y paz. Para ello, se requería un Poder Ejecutivo eficiente, menos política y más administración.

En lo referente a la Nación, la Constitución de 1839 reiteraba lo que afirmaban las constituciones anteriores sobre la definición de la Nación como “la asociación política de todos los peruanos” y la prohibición de que fuera patrimonio de persona o familia, pero recordando el tiempo de la Confederación, se prohibía que se pudiera hacer pacto con cualquier Estado, “que se oponga a su independencia y unidad”.

En lo relativo a la religión, se reiteraba lo que decían las Constituciones de 1823, 1828 y 1834, acerca de que la Religión oficial era la Católica, Apostólica y Romana, sin permitir la tolerancia de otros cultos.

Sobre el estado político de los peruanos, la Constitución de 1839 distinguía nacionalidad de ciudadanía. Definía dos clases de peruanos: por nacimiento (hombres libres nacidos en el Perú, los hijos de padres peruanos al servicio de la Nación y nacidos en el extranjero, y los hijos de padres peruanos nacidos en el extranjero y registrados en la capital de la República) y por naturalización (los extranjeros admitidos al servicio del país, los que hubiesen servido en el Ejército o Armada, los avecindados antes de 1820, los extranjeros dedicados a actividades útiles, con 4 años de residencia y casados con peruana, y los españoles e hispanoamericanos que lo desearen).

Para ser ciudadano, se debería ser peruano (en cualquiera de ambas clases), mayor a 25 años, saber leer y escribir, excepto los indígenas y mestizos hasta 1845, y pagar alguna contribución. Se suspendía su ejercicio por ineptitud física o mental, por ser deudor quebrado o moroso al Tesoro Público, por estar procesado y por llevar una vida escandalosa. Se perdería la ciudadanía por una sentencia que impusiese pena infamante, por naturalización en otro Estado, por aceptar honores de otro Estado sin autorización del Congreso, por quiebra fraudulenta, por votos religiosos, y por la rebelión contra el Gobierno legítimo, y sólo se podría recuperar la ciudadanía por rehabilitación del Congreso, salvo los votos religiosos o la traición a la Patria.

Sobre la organización del Estado, se reiteraba la forma de gobierno popular representativo, consolidado en la unidad, responsable y alternativo. Como afirmaban todas las Constituciones anteriores (excepción claro está de la Constitución Vitalicia), el ejercicio de la soberanía era compartida por los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, independientes entre sí y sujetos a una estricta obediencia a la Constitución.

El Poder Legislativo como las Constituciones de 1828 y 1834, era bicameral, compuesto del Senado y de la Cámara de Diputados. Uno tenía iniciativa en materia de contribuciones y empréstitos; el otro redactaría las instrucciones para el Concordato y la formación de causa contra el Presidente y los altos funcionarios. Ambas Cámaras se reunirían en Congreso en ocasiones especiales, como el escrutinio de las elecciones presidenciales, para declarar vacante la Presidencia, para elegir consejeros de Estado, para declarar la guerra o a la Patria en peligro, y para conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo.

Los requisitos de elegibilidad eran distintos en cuanto a edad y renovación de sus miembros, pese a lo cual, tenían poderes semejantes. Un diputado, mayor de 30 años, duraría 6 años en su puesto, con renovación por tercios cada 2 años. Un senador, mayor de 40, duraría 8 años, con renovación por mitades cada 4 años.

La Constitución de 1839 introdujo dentro de nuestro ordenamiento constitucional dos figuras: una que ha durado hasta nuestros días, es la inmunidad parlamentaria, pues los representantes no podrían ser arrestados sino hasta 3 meses después de finalizadas las sesiones del Congreso. El otro, duró hasta 1879 y fue que el Congreso tendría reuniones bianuales.

En lo referente al Poder Ejecutivo, su Jefe Supremo era el Presidente de la República, cuyas atribuciones eran reforzadas notablemente, al igual que su mandato, que pasaba de 4 a 6 años, sin reelección inmediata. El Presidente de la República, que debía reunir las mismas calidades que un Consejero de Estado o un Senador, era elegido por los Colegios Electorales, por mayoría absoluta, en escrutinio supervisado por el Congreso en una sola sesión. Responsable de sus actos administrativos, esta responsabilidad se hacía efectiva al final de su mandato. Esto último, fortalecía la posición fáctica del Presidente, además de reducir la liberalidad de los representantes, que también fue limitada con la concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo para suspender garantías constitucionales, que pese a tener que contar con el Consejo de Estado, sirvió para poder mantener el orden frente a las asonadas, pronunciamientos y montoneras tan típicas del siglo XIX peruano.

La Constitución de 1839 dedicó mucha atención a la suspensión y vacancia de la Presidencia de la República, como si presintiera los hechos de 1841. Si el Presidente se ponía a la cabeza del Ejército en caso de guerra, o si estaba enfermo, se suspendía el ejercicio de la Presidencia. La Presidencia vacaba de hecho por muerte, o por cualquier pacto que haya celebrado contra la unidad e independencia nacional, con lo que evitaba toda tentativa de unión o confederación con Bolivia; y de derecho por admisión de su renuncia, término de su período constitucional e incapacidad permanente, no sólo física, sino también moral, figura que ha permanecido hasta la actualidad, pese a que, recordemos, los juicios morales no tienen más plataforma que la conciencia de los hombres. En cualquiera de estos casos se encargaba de la Presidencia de la República, el Presidente del Consejo de Estado. Es decir, no se restauraba la Vicepresidencia.

Como dijimos, las facultades del Presidente de la República en la Constitución de Huancayo fueron muy amplias comparado con las anteriores, aunque sin llegar a los extremos de la Constitución Vitalicia. Se encargaría de conservar el orden interior y seguridad exterior de la República, hacer cumplir las leyes y las sentencias judiciales, aparte de requerir la pronta administración de justicia, de convocar a elecciones y al Congreso ya sea de forma ordinaria o extraordinaria. Se introdujo dentro del constitucionalismo peruano, la figura del Mensaje Presidencial al inicio de las sesiones del Congreso, y se le concedió potestad legislativa mediante la facultad de dar decretos y órdenes. El Presidente dirigía las fuerzas de mar y tierra, declaraba la guerra y hacía la paz con aprobación del Congreso, nombraba a la mayor parte de los funcionarios públicos, y podía observar los proyectos de ley que le pase el Congreso, oyendo previamente al Consejo de Estado.

Sobre los Ministros, se limitaban a un máximo de 4 ministros, que debían tener las mismas calidades que un Senador. Se rescataba la incompatibilidad entre la función ministerial y la congresal, además de confirmar el refrendo ministerial y la responsabilidad correspondiente, y se les exigía una Memoria sobre su despacho, para la apertura de las sesiones del Congreso. Podían concurrir a los debates de las Cámaras, retirándose antes de las votaciones. De esta forma, el poder del Presidente sobre sus Ministros creció al punto que en 1848, José Gregorio Paz Soldán afirmó: “El Presidente está persuadido que sus Ministros son simples secretarios que deben autorizar lo que él dispone sin concederles, muchas veces, la menor participación en sus medidas. Porque como puede removerlos, se cree autorizado para no respetarlos, y cree también que son empleados suyos y no de la Nación”.

Como en la Constitución de 1834, la de 1839 recogió la figura del Consejo de Estado, un ente asesor del Presidente de la República, encargado de velar por la observancia de la Constitución y las leyes, acordar sesiones extraordinarias del Congreso, y de dictaminar sobre los proyectos de ley del Presidente y en los casos que éste lo requiriese. Conformado por 15 personas miembros o no del Congreso, su Presidente y dos vicepresidentes eran electos por el Congreso y duraba lo que una Legislatura ordinaria.

El Poder Judicial perdía su inamovilidad: los magistrados podían ser trasladados, suspendidos y hasta removidos por el Ejecutivo. Sus magistrados eran designados por el Presidente de la República a propuesta del Consejo de Estado, en el caso de la Corte Suprema y las Cortes Superiores, o a propuesta de las Cortes Superiores, en el caso de los Jueces de primera instancia. Pese a todo, se siguió viendo una constante primacía de la política sobre el derecho, como en el caso de la destitución del vocal Felipe Pardo y Aliaga en 1844.

En lo relativo al régimen interior de la República, la Constitución de 1839 suprimió los organismos locales, pues suprimió las Municipalidades, mantuvo la desactivación de las Juntas Departamentales, se limitó a mantener el sistema de prefectos, subprefectos y gobernadores, y además creó unos funcionarios administrativos, con facultades judiciales, ejecutivas y de seguridad pública: los intendentes de policía, designados por el Poder Ejecutivo y convertidos en único órgano de autoridad local.

En cuanto a derechos y garantías, la Constitución de 1839 mantuvo el texto de 1834, aunque permitía tácitamente la esclavitud.

La Constitución de 1839 contenía además, un título especial sobre la observancia y reforma de la Constitución, creando un núcleo duro de reforma, referido al gobierno popular representativo, fundado en la unidad, responsable y alternativo, y la separación de poderes. Sobre la reforma constitucional, se seguía una forma parecida a la de la Constitución Vitalicia, con la diferencia que la propuesta podía ser hecha por cualquiera de las Cámaras, y una vez cumplido el procedimiento, bastaría mayoría absoluta para aprobar la reforma. Por este procedimiento tan complicado, Pareja dice que en la práctica, hacía a la Constitución inmutable.

La Constitución de Huancayo tuvo una relativamente larga vida, pues, recordemos, la primera Constitución nació abortada porque coincidió con la férrea dictadura de Bolívar y sólo rigió brevemente mientras se preparaba la Constitución de 1828; la Constitución Vitalicia fue puro papel mojado; la de 1828, pese a su importancia histórica, rigió sólo cuatro años en medio de constantes violaciones; la de 1834, menos de un año, por la rebelión de Salaverry y las guerras de la Confederación. En cambio, la Constitución de 1839, pese a estar en suspenso en la Anarquía entre 1842 y 1844, volvió a regir entre 1845 y 1854, llegando a regir efectivamente doce años, “cifra sorprendente en comparación con las Constituciones precedentes”.

En relación al poder constituyente, a diferencia de las anteriores Asambleas Constituyentes, el Congreso de Huancayo no tuvo ideólogos que actuaran libremente y a la larga coactados por los militares, como en 1823, 1828 o 1834, sino que actuaron en todo momento como servidores del militarismo triunfante. No en balde, Basadre lo define como un “Congreso opaco, congelado y monolítico, sin grandes figuras representativas”. Pero para Pareja, es “la primera Constituyente genuinamente peruana que adoptó definidamente la política del orden y de la paz, sobre todo”, indudablemente con la cercana influencia del Chile portaliano, el cual con la Constitución conservadora de 1833, había logrado un orden y una estabilidad no vistas en el resto de la América Latina independiente.

En relación con los poderes del Estado, esta Constitución redujo los poderes del Congreso, situándolo en la esfera estrictamente legislativa y controladora, pero no como codirectora del Gobierno nacional, como intentaron las Constituciones anteriores, excepción claro está de la Constitución Vitalicia. Mantuvo el régimen bicameral como forma de evitar una dictadura parlamentaria, pero amplió las atribuciones del Presidente de la República, y suprimió las municipalidades, demostrando tener una tendencia autoritaria y absorbente, en beneficio del Ejecutivo. No sólo eso, sino que redujo las facultades del Poder Judicial, y podía controlar a los magistrados por medio de su remoción, reduciendo al Poder Judicial, en la práctica, a la calidad de un mero órgano del Estado.

Santa Cruz y la Confederación (1835-1839)

En este artículo, revisamos los dramáticos años de la Confederación Perú-Boliviana y su Constitución de 1837, en medio de la lucha entre Santa Cruz contra Salaverry, Gamarra y Portales, hasta llegar a la decisiva batalla de Yungay.

En 1835, llamado por el presidente Orbegoso, el presidente boliviano Andrés de Santa Cruz entró al Perú al frente de su ejército. No era un desconocido en la historia peruana. Nacido en el Alto Perú en 1792, había servido a los ejércitos virreinales, hasta unirse a las fuerzas de San Martín, y había tenido papel decisivo en el motín de Balconcillo, la segunda expedición a intermedios y las campañas bolivarianas. Presidente de Bolivia en 1829, había engrandecido a la joven República, convirtiéndola en una Estado progresista, respetable en el extranjero y en pleno desarrollo, siendo considerado el único período exitoso en la historia de Bolivia en el siglo XIX, puesto que tras Santa Cruz, sólo seguiría la etapa que Alcides Arguedas denominó acertadamente, como de los "caudillos bárbaros".
Con la intervención boliviana, Salaverry, que había tomado medidas moralizadoras en la administración pública, se alió con su antiguo rival, Gamarra, decidido a defender la independencia nacional que veía amenazada por Santa Cruz. Si bien Gamarra fue derrotado y exiliado, Salaverry no se desalentó: organizó un ejército que le era fervorosamente leal y declaró la “guerra a muerte” contra los bolivianos. Pese a un triunfo inicial en Uchumayo (de donde deriva la marcha militar peruana por antonomasia, el Ataque de Uchumayo), el impetuoso caudillo peruano fue derrotado en la decisiva batalla de Socabaya. Capturado y juzgado, fue fusilado en Arequipa el 18 de febrero de 1836, no sin protestar por escrito y ante el pelotón por la "bárbara conducta del conquistador". Apenas tenía 29 años.
Muerto Salaverry y desterrado Gamarra, Santa Cruz halló el momento para lograr su proyecto de unir al Perú y Bolivia. Originalmente pensaba unir a Bolivia y al sur del Perú, pues comprendía que el norte del Perú no aceptaría la idea de la unión con Bolivia (“si paso del Apurímac no solo me pierdo sino que pierdo a Bolivia… (que) sin mí se convertirá en una mazamorra”), pero sus consejeros, en especial, José Joaquín de Mora le insistieron en el todo o nada, porque con “el norte sin el sur como parte integrante suya, no tendrá Ud. paz nunca, nunca”.
Con tal idea, Santa Cruz dividió al Perú en dos estados: Estado Nor Peruano y Estado Sur Peruano, manteniendo la integridad de Bolivia, y luego de tres asambleas preparatorias, en Sicuani, Tapacarí y Huaura, el 28 de octubre de 1836, Santa Cruz declaró establecida la Confederación Perú-Boliviana, y fue proclamado Protector de la misma, con omnímodos poderes. Al año siguiente, el 1 de mayo de 1837, en una Asamblea en Tacna, con tres representantes (un militar, un sacerdote y un jurista) por cada Estado, se aprobó la Constitución Política de los Estados Nor, Sud Peruanos y Bolivia. En este texto, que constaba de 45 artículos, se acordaba la creación de la Confederación en base a la unión de Bolivia y los Estados Nor y Sud Peruanos, con el objeto de mantener su seguridad interna y externa, además de su recíproca independencia.
Si bien cada Estado confederado tendría su propio gobierno, con igualdad de derechos, incluida la ciudadanía, estarían sujetos a un Gobierno General de la Confederación, con atribuciones militares, diplomáticas y económicas, ejercidas por el Poder Ejecutivo general, el Poder Judicial general y el Poder Legislativo general. La religión de la Confederación era la Católica, Apostólica y Romana, sin mencionar alguna restricción al ejercicio de otros cultos.
El Poder Ejecutivo general residía en el Jefe Supremo de la Confederación y en sus Ministros. El Jefe Supremo era el Protector, que contaba con omnímodos poderes militares, políticos, diplomáticos, además de tener la iniciativa legislativa en aspectos educativos y judiciales, y de poder nombrar y destituir a los Presidentes de los Estados confederados. Duraba 10 años en el cargo, con posibilidad de prorrogarse.
El Poder Judicial general sólo se ejercía en causas especiales, y contra los funcionarios susceptibles de ser procesados. Las Cortes Supremas y Superiores de los Estados confederados mantendrían sus funciones.
El Poder Legislativo general era bicameral, compuesto por un Senado y una Cámara de Representantes , que representaban a los Estados confederados.

• El Senado, compuesto por 15 miembros mayores de 40 años y con mil pesos de renta anual, designados por el Protector, en base a propuestas de los Colegios Electorales departamentales; se encargaba irónicamente de juzgar al Protector por traición y retención indebida del poder, y a sus Ministros por los delitos cometidos en ejercicio de sus funciones; aprobaba o rechazaba los Tratados entre la Confederación y otros países; decretaba premios y honores a quienes prestasen servicios a la Confederación; examinaba las bulas y documentos pontificios para darles o negarles su aprobación, y permitiría a los ciudadanos de la Confederación el uso de honores extranjeros.
• La Cámara de Representantes constaría de 25 miembros mayores de 30 años y con 500 pesos de renta anual, electos por el Congreso general de la Confederación, en base a los candidatos propuestos por los Colegios Electorales. Esta Cámara tenía iniciativa legislativa, salvo en los aspectos de los que se encargaba el Senado; aprobaba los Presupuestos, concedía o negaba carta de naturaleza a los extranjeros, iniciaba los trámites de empréstitos y su amortización.

En materia de derechos, el texto de 1837 no reguló nada, dejando su regulación al arbitrio de cada Estado confederado, que a su vez conservaban su moneda, armas y pabellones. La bandera de la Confederación sería de color punzó con las armas de los Estados confederados unidos por un laurel.
El proyecto de la Confederación, el más ambicioso sin duda del siglo XIX peruano, dio lugar a un Estado extenso y poderoso, que gobernado por un estadista como Santa Cruz, quien había logrado verdaderos prodigios en Bolivia, podría llegar a ser una gran potencia. Desde el punto de vista geopolítico, la Confederación consagraba la relación geográfica, histórica y económica entre el Perú y Bolivia, establecida desde tiempos prehispánicos, afianzada en tiempos coloniales, y que el virrey don Manuel de Guirior destacase en su célebre carta de 1776 al criticar la creación del Virreinato del Río de la Plata.
Sin embargo, para forjar tal idea, Santa Cruz había atentado contra la unidad peruana, y debió recurrir a medios sangrientos que necesariamente le habían atraído odios y resentimientos, por lo que su proyecto no podía durar mucho, pues muchos peruanos vieron en la intervención de Santa Cruz a una invasión boliviana, e hicieron todo lo posible para derribarla.
Los emigrados peruanos, donde destacaban Gamarra, Castilla, La Fuente, Vivanco, y Pardo y Aliaga, planearon desde el exilio, la forma de liquidar la Confederación. Su centro fue Chile, donde el gobierno del presidente José Joaquín Prieto, cuya principal figura era su ministro don Diego Portales, quien dejó una huella profunda en la evolución política chilena, siendo conocido como el Organizador de la República (aunque esa idea está siendo discutida en los últimos años por quienes lo ven como la decisiva desviación hacia el autoritarismo dentro de la historia chilena).
El conservador Portales impulsó ante todo el desarrollo comercial de Valparaíso, lo que por fuerza lo llevaba a la competencia con el Callao. Ya Portales consideraba una ventaja para Chile la división del Alto y el Bajo Perú, además de mantenerlo alejado de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Inicialmente primó la razón (no olvidemos el lema chileno) y se logró un acuerdo con Salaverry en 1835, pero la agitación en el Perú y la anulación de este tratado por Orbegoso, llevó a Portales a pensar en usar la fuerza, sobre todo cuando Santa Cruz proclamó la Confederación, y buscó contrarrestar la competencia comercial chilena y vitalizar el comercio del nuevo Estado. Portales entonces, valiéndose de una serie de pretextos, declaró la guerra a la Confederación. En una célebre carta, Portales afirmó que “La posición de Chile frente a la Confederación... es insostenible… Unidos estos dos Estados (Perú y Bolivia), aun cuando no más sea que momentáneamente, serán siempre más que Chile en todo orden de cuestiones y circunstancias… debemos dominar para siempre en el Pacífico: esta debe ser su máxima ahora, y ojalá fuera la de Chile para siempre”.
Pero Portales no llegaría a ver la destrucción de la Confederación: la guerra era impopular en Chile, todavía influido por el ideal americanista, y un grupo de oficiales se sublevaron y tomaron preso al omnipotente Ministro, exigiendo el final de las hostilidades, y ante el riesgo de ser derrotados, lo fusilaron y remataron a bayonetazos (junio de 1837). El crimen desató una reacción de furor nacionalista en Chile, que hizo popular la guerra, atribuyendo a Santa Cruz implicancias en el crimen.
Fueron necesarias dos expediciones del ejército chileno con el apoyo de los peruanos antisantacrucinos. La primera expedición restauradora, al mando del almirante Blanco Encalada, fue derrotada en Arequipa y debió firmar el Tratado de Paucarpata (noviembre de 1837), y en un acto que luego lamentaría, Santa Cruz permitió retirarse a las tropas chilenas. El Tratado de Paucarpata no fue aprobado por el gobierno chileno, y la guerra continuó. La segunda expedición restauradora, al mando del general Manuel Bulnes, y con el apoyo de Gamarra y Castilla, capturó Lima y venció a Orbegoso en Guía. Luego se retiraron hacia la sierra norte, hacia donde Santa Cruz los siguió, librándose la batalla decisiva en Yungay en enero de 1839. Santa Cruz fue derrotado, lo que significó el final de la Confederación y el derrumbe de su débil entramado, dependiente de la suerte de su caudillo, quien tras varias vicisitudes, acabaría en el exilio en Francia, donde moriría en 1865.

Entre Gamarra y Salaverry: la Constitución de 1834

En este artículo, retomamos el hilo de nuestra evolución constitucional, revisando el lustro entre 1828 hasta 1833: la guerra con la Gran Colombia, el cuartelazo y posterior gobierno de Gamarra y la Convención Nacional de 1833, que dictaría la Constitución de 1834, copia casi literal del texto de 1828, y que como los anteriores textos, tendría poca vigencia.

Mayo de 1828: el general Agustín Gamarra, prefecto del Cuzco, sin contar con el permiso del Presidente La Mar ni mucho menos del Congreso, invadió Bolivia y derrocó de esta forma, al gobierno del mariscal Sucre. Este hecho empeoró las relaciones con la Gran Colombia, aún gobernada por Bolívar, el cual tenía mucho que reprocharle al gobierno peruano. Con una furibunda proclama, el Libertador declaró la guerra al Perú en julio de 1828.
En el mar, la escuadra peruana, al mando del almirante Guisse, obtuvo notables éxitos, llegando a tomar Guayaquil, pese a la muerte de Guisse (24 de noviembre) y el incendio de la fragata Presidente (18 de mayo de 1829). En tierra, el avance peruano sufrió dos reveses: Saraguro y Portete de Tarqui, dos reveses, que pese a no ser decisivos, forzaron al Presidente La Mar, al mando de las operaciones, a aceptar una tregua con el Convenio de Girón. Pero al igual que el Libertador, víctima de intrigas políticas en su propio campo, en el campo peruano, estos hechos sirvieron de pretexto a Gamarra, para tramar con La Fuente un golpe simultáneo para derrocar al Presidente La Mar (Piura) y al Vicepresidente Salazar y Baquíjano (Lima) en junio de 1829, anteponiendo sus ambiciones a los intereses de la Patria. Llamando las cosas por su nombre, esta conducta en medio de una guerra externa, no merece más calificativo que el de traición a la Patria, calificativo que la mayor parte de la historiografía no utiliza (salvo la excepción de don Percy Cayo Córdova), quizás por las circunstancias de la muerte del Mariscal de Piquiza en Ingavi (que veremos en otro post).
A continuación, Gamarra pactó la paz con los colombianos y legalizó su mandato, convocando a las primeras elecciones del Perú independiente. Electo Presidente, llevó como Vicepresidente a La Fuente, pero para muchos, el verdadero poder fue su esposa, doña Francisca Zubiaga, la “Mariscala”. El gobierno de Gamarra fue autoritario y conservador, al contrario del gobierno de La Mar, quien moriría desterrado en Costa Rica en octubre de 1830. La oposición al gobierno gamarrista fue muy intensa, llegando a soportar 17 motines, asonadas y rebeliones en su contra, por lo cual Gamarra se instaló en el Cuzco, dejando a La Fuente en Lima, pero como doña Pancha sospechó de que La Fuente pretendía deponer a su marido (además de ciertos problemas, relacionados con los negocios sobre las harinas), organizó un motín que obligó a La Fuente a huir por los techos de Lima en abril de 1831.

Conforme pasaba el tiempo, los liberales volvieron a alzar cabeza, y lanzaron una acusación constitucional contra el Presidente, la más famosa de nuestra historia, donde el diputado Francisco de Paula González Vigil lanzó las famosas palabras “yo debo acusar, yo acuso”, que más de medio siglo después haría famosas Emile Zola. Pese a este gesto, la acusación no fue aprobada, pese a que durante su gobierno, Gamarra pasó olímpicamente por alto a la Constitución, pues como bien expresara su Ministro de Gobierno, Manuel Lorenzo de Vidaurre: "callarán por un momento las leyes, para mantener las leyes"…

En medio de una crítica situación ante la incertidumbre del siguiente gobierno, Gamarra convocó a los Colegios Electorales para elegir Presidente de la República, convocatoria que vino a coincidir con el artículo 177° de la Constitución de 1828, que convocaba una Convención Nacional en 1833 para ocuparse de examinar y reformar la Constitución total o parcialmente. Ante la incertidumbre en la elección presidencial, fue la Convención, instalada el 12 de septiembre de 1833, bajo la presidencia de Vigil, la que se encargaría de elegir al Presidente, eligiendo al general Luis José de Orbegoso, un militar trujillano sin grandes ambiciones políticas.

Gamarra y su candidato Pedro Pablo Bermúdez, se sublevaron contra el nuevo gobierno en enero de 1834. Pero el pueblo reaccionó y derrotó a los insurrectos en Lima, obligándolos a fugar a la sierra, donde se realizó una breve guerra civil. Sin embargo, los soldados de Bermúdez prefirieron deponer a su jefe y, cerca de Jauja, el 24 de abril en el llano de Maquinhuayo, lo que debió ser una batalla se transformó en una ceremonia. Las tropas de ambos bandos se estrecharon en un abrazo fraterno, muestra del rechazo de la población ante las rencillas personales de los caudillos militares.

Mientras esto ocurría, la Convención debatía una nueva Constitución, la cuarta en 11 años y la tercera de tipo liberal. Promulgada el 10 de junio de 1834, tuvo 187 artículos y 13 disposiciones transitorias.

En lo referente a la Nación, la Constitución de 1834 no definía a la Nación, pero conservaba la prohibición de que fuera patrimonio de persona o familia. Se eliminaba la norma que en 1828 prohibía la unión o federación con otro país, con lo que se abría las puertas a una eventual unión con Bolivia.

Sobre el estado político de los peruanos, la Constitución de 1834 dejó de lado la prodigalidad de otorgar la ciudadanía a los extranjeros, pues ya había una mayor conciencia nacional, limitándola a los nacidos en el Perú o en el extranjero de padres peruanos, y a los extranjeros que sirvan en el territorio nacional o que casados con peruana, tuvieran más de 2 años de residencia y ejercieran algún arte o industria.

Sobre la organización del Estado, se reiteraba una vez más la forma de gobierno popular representativo, consolidado en la unidad. Como afirmaban todas las Constituciones anteriores (excepción, claro está, de la Constitución Vitalicia), el ejercicio de la soberanía era compartida por los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, independientes entre sí y sujetos a una estricta obediencia a la Constitución.

El Poder Legislativo como la Constitución de 1828, era bicameral, compuesto del Senado y de la Cámara de Diputados, con las mismas atribuciones que en 1828. A diferencia de su antecesora, la Constitución de 1834 permitía a un Senador o Diputado desempeñar algún Ministerio, pero perdiendo el cargo congresal.

En lo concerniente al Poder Ejecutivo, se buscó restringir los poderes del Presidente de la República, tras la experiencia de los abusos del gobierno de Gamarra, sobre todo en materia legislativa y de nombramientos, para lo cual se redujo el veto presidencial. Se eliminaba la figura del Vicepresidente pues se juzgaba que era un elemento de oposición al Presidente. Además, se mantuvo la existencia del Consejo de Estado como órgano asesor del Presidente de la República, con un Presidente propio, encargado de suplir al Presidente en su ausencia o muerte, caso este último, en el que debía convocar a elecciones en sus primeros diez días de gobierno.

El Poder Judicial conservaba la misma organización de 1828, pero variaba la forma de efectuar los nombramientos, pasando de ser facultad del Presidente de la República, a ser de la Cámara de Diputados.

En lo relativo al régimen interior de la República, la Constitución de 1834 sólo cambió el texto de 1828 en lo referente a las Juntas Departamentales, desactivándolas debido a su fracaso.

En cuanto a derechos y garantías, la Constitución de 1834 mantuvo los mismos derechos que en 1828, sin hacer ningún aporte en materia de derechos.

La Constitución de 1834 fue una copia casi literal de la Constitución de 1828. Sólo hubo diferencias en uno que otro detalle, ya que como bien notó Pareja Paz Soldán, los artículos modificados no llegaron a veinte. Para Astete Virhuez, los convencionistas de 1834 “iniciaron el desmontaje de lo que no les era natural (es decir el control de la Ley) y procedieron a deshacer lo mejor que tenía nuestra Constitución “madre””. Pero como sus precedentes, la Constitución de 1834 tuvo una breve vigencia...
Febrero de 1835: mientras el Presidente Orbegoso se hallaba en Arequipa, en prevención a un posible rebrote gamarrista (y en campaña reeleccionista), se sublevó en Lima el joven y carismático general Felipe Santiago Salaverry, derrocando al Presidente del Consejo de Estado encargado del mando, don Manuel Salazar y Baquíjano, personaje que por tercera vez en 12 años era depuesto. Con su gobierno amenazado, Orbegoso tuvo la debilidad de pedir ayuda al Presidente boliviano, el mariscal Andrés de Santa Cruz. El mariscal paceño acariciaba el proyecto de restaurar la unidad entre el Alto y el Bajo Perú, quebrada en 1825. Su obra, la Confederación Perú-Boliviana y su lucha, primero a muerte con Salaverry, luego con Gamarra y con las expediciones restauradoras, serán temas de otro post.

1828: la "Constitución Madre"

En este artículo, revisamos nuestra Constitución Madre, la de 1828, texto que sentó las bases de nuestro sistema político en lo referente a la unidad del Perú, a la idea descentralizadora y a la relación entre los poderes del Estado. Por desgracia, surgió en medio del Primer Militarismo, que harían fugaz su vigencia…

A partir de la independencia, y durante el siguiente cuarto de siglo de vida independiente, hubo en el Perú, un constante período de sublevaciones, que reflejaron las cambiantes alianzas establecidas entre personajes tan dispares como los generales patriotas, los comerciantes criollos y los ideólogos civiles (el trinomio del sable, el dinero y la pluma como lo denominan Contreras y Cueto). Tal situación volvió más difícil la definición de una serie de aspectos que debía encarar el Perú.
Este período, fue calificado por Basadre, como de la definición de la nacionalidad: en ese tiempo, como si el caudillismo, las constantes luchas civiles y la debacle económica fueran poco, el Perú enfrentó amenazas externas: a su integridad desde la Gran Colombia de Bolívar (1827-1830) y desde Bolivia (1840-1842); a su misma existencia y unidad desde la Bolivia de Santa Cruz (1830-1836) y en especial durante el proceso de la Confederación Perú-Boliviana (1836-1839). Durante tan difícil período fueron promulgadas tres constituciones: las liberales de 1828 y 1834, y la conservadora de 1839, sin mencionar la efímera Constitución Confederada de 1837.
Caído el régimen vitalicio en enero de 1827, el Consejo de Ministros presidido por Santa Cruz convocó de inmediato a un Congreso General Constituyente para “sancionar la Constitución que crean más análoga a la Nación y nombren al Gobierno que en la misma Carta establezcan”. Instalada la Asamblea Constituyente en junio de 1827, su principal líder fue el ilustre Luna Pizarro, que había retornado de su exilio, que encarnó la voluntad de los constituyentes de lograr que la Constitución reflejara la identidad, esencial y privativamente peruana, y su voluntad de constituirse como una nación soberana e independiente, ajena a la vez, a los proyectos políticos de Bolívar y a las tendencias separatistas del sur que alentaban Sucre y los bolivianos.
Pero en un acto muy cuestionado, el Congreso se arrogó la facultad de elegir al Presidente y al Vicepresidente, sin haber siquiera promulgado antes la Constitución. Buscando un caudillo democrático, Luna Pizarro propició la elección del mariscal José de la Mar, un militar nacido en Cuenca y caracterizado por su falta de ambiciones políticas (“hasta el título de Presidente me asusta” llegó a escribir en una carta), acompañado de don Manuel Salazar y Baquíjano en la Vicepresidencia. Pese a su gran prestigio militar, La Mar no era un caudillo, y su elección disgustó profundamente a los caudillos del sur: el cuzqueño Gamarra, el paceño Santa Cruz y el tarapaqueño Gutiérrez de la Fuente, que tramaron su caída.
La Constitución Política de la República Peruana, nombre oficial de la Carta de 1828, rigió –formalmente al menos- sin alteración hasta el 10 de junio de 1834 y tuvo 182 artículos. Sancionada el 18 de marzo de 1828, fue promulgada solemnemente el siguiente 20 de abril, invocando el nombre de “Dios Todopoderoso, Padre, Hijo y Espíritu Santo, Supremo Autor y Legislador de la Sociedad”.
En lo referente a la Nación, la Constitución de 1828 la define como “la asociación política de todos los ciudadanos del Perú”, reafirmando su libertad e independencia “de toda potencia extranjera. No será jamás patrimonio de persona o familia alguna; ni admitirá con otro Estado, unión o federación que se oponga a su independencia”. Esto último se explica por los malos recuerdos de la presencia bolivariana.
Sobre el territorio, la Constitución de 1828, ni definía, ni establecía división alguna.
En lo relativo a la religión, la Constitución de 1828 se limita a reafirmar que la religión del Estado es la Católica, Apostólica y Romana, sin permitir el ejercicio de otra religión.
En lo referente al estado político de los peruanos, la Constitución de 1828 fue muy generosa. Eran ciudadanos, todos los hombres libres nacidos en el Perú, aunque fueran analfabetos; mayores de 21 años o casados, que no hubiesen sido condenados a pena infamante, aceptado empleo de otra nación, hecho votos religiosos o haberse dedicado al tráfico de esclavos. Se concedía también la ciudadanía a los extranjeros que hubiesen servido en el Ejército o la Armada, o que estuviesen avecindados desde “el año veinte, primero de la independencia”, es decir, desde 1820, o que luego de ese año, hubiesen obtenido carta de ciudadanía. A la vez, no se exigía ningún requisito para lograr esa carta, suprimiéndose las restricciones de las anteriores Constituciones.
Sobre la organización del Estado, la Constitución de 1828 definía la forma de gobierno como “popular representativa fundada en la unidad”, la soberanía era ejercida por los clásicos tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que pudieran “salir jamás de los límites prescritos por la Constitución”. Así, se suprimía el Poder Electoral creado por la Constitución Vitalicia.
El Poder Legislativo era bicameral, es decir, estaba conformado por dos Cámaras: de Senadores y de Diputados, conservando muchas de las atribuciones de la Constitución de 1823. Este sistema bicameral se mantuvo reiteradamente en nuestra historia constitucional, salvo en las Constituciones de 1823, 1826, 1867 y la actual de 1993. La potestad legislativa de ambas Cámaras era igual, pero la Cámara de Diputados tenía la iniciativa en materia de contribuciones, empréstitos y deuda pública, además de poder acusar ante el Senado al Presidente y al Vicepresidente, a los Ministros de Estado y a los vocales de la Corte Suprema, por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones. Se recuperaba la incompatibilidad entre la función ministerial y la congresal de 1823.
La Cámara de Diputados estaba conformada por los representantes de las provincias, y eran electos por los Colegios Electorales en proporción a la población de la provincia: uno por cada veinte mil habitantes o por fracción superior a diez mil, aunque la provincia no llegue a esa cifra. La edad mínima era de 26 años, y el mandato duraba 4 años. La Cámara de Diputados se renovaba por mitades cada 2 años.
El Senado estaba conformado por tres representantes de cada departamento, electos por las Juntas Departamentales entre los candidatos propuestos por los Colegios Electorales. La edad mínima era de 40 años y el mandato duraba 6 años. El Senado se renovaba por tercios en el mismo tiempo que la Cámara de Diputados.
Al estar inspirada en el modelo norteamericano, en la Constitución de 1828, el Poder Ejecutivo era reforzado en comparación con la Constitución de 1823. El “Supremo Poder Ejecutivo” era ejercido por un solo ciudadano, el Presidente de la República, “jefe de la Administración General de la República”. Como obvia reacción contra la Constitución Vitalicia, se establecía que el cargo de Presidente no era ni vitalicio ni hereditario, que duraría 4 años, con reelección sólo por una vez. Se abandonaba la elección parlamentaria de la Constitución de 1823, por la elección nacional por voto indirecto. Habría también un Vicepresidente con las mismas facultades que el Presidente, para sustituirle en caso de impedimento o vacancia y en ausencia de ambos, el poder era asumido por el Presidente del Senado.
A imitación norteamericana, el Presidente no contaba con iniciativa legislativa, pero sí con el derecho de veto, sin existir algún hostigamiento parlamentario. A diferencia de la Constitución Vitalicia, el Presidente era responsable directo de los actos de su administración. Esta responsabilidad era compartida con los ministros de Estado, a diferencia del modelo norteamericano. Se reafirmó la refrendación ministerial, institución existente en nuestro derecho constitucional, desde el Estatuto Provisorio de San Martín. El Poder Ejecutivo podía tener facultades extraordinarias, sólo por autorización legislativa mayor a los dos tercios, y se anuló el hostigamiento parlamentario al derogar la interpelación y la censura.
Por último, se creó el Consejo de Estado, un organismo asesor del Presidente de la República, conformado por diez senadores y presidido por el Vicepresidente de la República o por el Presidente del Senado. Este ente debía velar por la observancia de la Constitución, además de dar su voto consultivo en asuntos de interés nacional.
Manuel Vicente Villarán afirmó que la Constitución de 1828 “ni debilita el Poder Ejecutivo ni lo fortalecía demasiado, para las circunstancias de aquel tiempo. A esta mesurada actitud… debe la Constitución del 28 su influencia perdurable en nuestra evolución política. En cien años, desde 1828 hasta al presente, ha dominado en nuestro régimen constitucional cierta uniformidad traducida por una carta política típica que, con secuencias y variaciones, ha sobrevivido a las convulsiones; las que se apartaron mucho del tipo, sea en el sentido de exagerar el poder presidencial y el centralismo, como la de 1839, o en el sentido de debilitarlo, como las del 56 y el 67, no duraron mucho. La del 60 que se acercó, más que las otras, al espíritu de los hombres del 28, prolongó su existencia sesenta años. El modelo ha envejecido. Necesita enmiendas y perfeccionamiento; pero sería locura destruirlo por amor excesivo a novedades irrealizables”.
Aparte de la imitación del modelo norteamericano, cuya importancia fue exagerada, creemos que también tuvo mucho que ver en la implementación de la fuerza del Presidente, la tradición de poder personal que el Perú (y en buena parte América Latina) tuvo a lo largo de su historia (incas, gobernadores y virreyes). Además, dada la situación del continente en esos años, entre la anarquía y la omnipresencia de la espada, se debía tener un Poder Ejecutivo con tal fuerza como para hacer respetar la Constitución.
El Poder Judicial era regulado extensamente por la Constitución de 1828, aunque con pocos cambios en relación con las Constituciones anteriores. Los jueces eran inamovibles, salvo sentencia judicial. El Presidente nombraba a propuesta del Senado, a los vocales de las Cortes Suprema y Superior, y a los Jueces de Primera Instancia a propuesta de la Corte Superior respectiva.
Sobre la organización interior de la República, la Constitución de 1828 debatió de forma extensa el problema del federalismo, hasta ser el principal problema constitucional. Sus defensores lo hacían en base a la soberanía de los pueblos y la conservación de sus características regionales. Sus detractores demostraban la inexistencia de medios humanos para concretar esa idea. Si en los albores de la emancipación, la Monarquía fue la utopía de la derecha, la Federación fue la utopía de la izquierda, como bien afirmó Víctor Andrés Belaúnde. Los liberales juzgaban que el unitarismo se acercaba a la Monarquía, mientras que en el federalismo, los pueblos retenían su soberanía, las leyes eran más adecuadas, habría menos privilegios y menos corrupción, evitando el despotismo, y al contrapesar el rol de la capital, se evitaba el centralismo. Pese ello, el federalismo fue rechazado. ¿Por qué?

• En primer lugar, la tradición histórica del Perú había tendido al centralismo: en la época del Tahuantinsuyo, para salvaguardar la unidad del territorio frente a las inquietudes de los señoríos locales; durante el Virreinato, frente a cualquier intento de rebelión por parte de los Cabildos; y finalmente, durante la Guerra de Independencia, frente a la crítica coyuntura del momento.
• En segundo lugar, no se podía aplicar el argumento que lo que había sido bueno para los Estados Unidos, lo era para el Perú, pues el Perú no se había forjado sobre la base de colonias independientes, con regímenes especiales, pero con una comunidad de intereses y vínculos que los unían. Si el modelo republicano exigía ciertas condiciones, el modelo federal también: una federación une en un solo cuerpo a varias parcialidades, que aisladas se hallarían en una peligrosa debilidad, además de suponer una constante vida política, la que no existía en el Perú decimonónico, corriendo más bien con el riesgo de excitar la rivalidad entre provincias . Por ello, en los países latinoamericanos donde se había introducido el federalismo –México y Argentina-, sólo habían engendrado despotismo y anarquía. Además, no todas las provincias contaban con los mismos recursos, existiendo un desequilibrio que perjudicaría la economía, pues un régimen federal requiere de un país rico. No solo faltaban hombres sino también recursos.
• En tercer lugar, la carencia de burguesías regionales sólidas, capaces de organizar aparatos estatales con una mínima autosuficiencia económica, así como el temor al desmembramiento, cuando las fronteras del Perú aún estaban por definirse, hicieron pensar a los constituyentes de 1828 que el federalismo debía esperar a mejores tiempos para su organización.
• En cuarto lugar y para completar las razones del rechazo del federalismo, estaba la grave situación internacional del momento, con una posible guerra contra la Gran Colombia del resentido Bolívar, lo que requería una actitud militar enérgica y un gobierno fuerte, mientras que el federalismo, de por sí, es débil. Era por ello, que ni los más recalcitrantes federalistas, se atrevieron, aún momentáneamente, a establecer la federación, porque habría sido nefasta para la seguridad de la Patria, peligrosa para el orden interno e inaceptable a las condiciones del Perú

No obstante el rechazo –momentáneo, pensaban sus promotores- del federalismo, se crearon las Juntas Departamentales, encargadas de promover los intereses de sus provincias, con la intención de ir preparando al Perú para la implementación del sistema federal. Se establecieron municipalidades en toda población que contase con un colegio electoral, instituciones sin carácter representativo, limitadas a asuntos locales. Sus actos estaban sujetos a las Juntas Departamentales. Pero estas Juntas no funcionaron adecuadamente. ¿Por qué? Basadre nos ofrece una respuesta, que creemos la correcta: “En los años en que funcionaron las juntas, 1829 a 1834, el Perú estuvo gobernado por Gamarra y este gobierno creó una despótica oligarquía militar para mantenerse en el poder contra las múltiples asechanzas. Dentro de este despotismo cuartelesco, fue imposible que las juntas pudieran desenvolverse”.
En lo referente a los derechos y garantías, la Constitución de 1828 fue la única del siglo XIX peruano, que limitó la prisión por deudas, hasta su definitiva afirmación en nuestro constitucionalismo en 1920.
Sobre la observancia y revisión de la Constitución, se señalaba que la Constitución se mantendría en vigor durante 5 años, tras los cuales, se procedería a reunir una Convención Nacional que determinaría si era pertinente reformar o continuar con la Constitución.
Nuestra opinión sobre la Constitución de 1828 es positiva porque echó las bases de un orden constitucional que resultó precario y, lamentablemente, efímero. La razón y la realidad debían tener un punto de equilibrio en un régimen de razonables balances y contrapesos, lo que no llegó a materializarse, pues la Constitución de 1828, como la anterior de 1823 y la siguiente de 1834, fue redactada por ideólogos liberales, en medio de un libre debate, pero lamentablemente justo en medio del auge del caudillismo, lo que Basadre denomina el “Primer Militarismo”.
Pese a esos problemas, la Constitución de 1828, como bien decía Manuel Vicente Villarán, fue nuestra Constitución Madre, pues a diferencia de las anteriores Constituciones (1823 y 1826), y de otras posteriores (1834, 1856 y 1867), que en la práctica, tuvieron escasa vigencia, la Constitución de 1828 echó las bases de nuestro sistema político:

• reafirmó la forma unitaria del Estado Peruano, pese a los debates sobre el federalismo;
• propició la descentralización departamental y administrativa, mediante las Juntas Departamentales, intento fallido es verdad, pero más por culpa de las circunstancias que de la idea en sí;
• configuró un Presidente de la República con la fuerza suficiente para mandar;
• consagró el principio de la bicameralidad, que se afianzó con el paso del tiempo en nuestro constitucionalismo;
• fijó los derechos y las garantías básicas desarrolladas a lo largo de nuestra vida republicana.

Aun cuando las constituciones posteriores cambiaron en detalles según la ideología o la situación del momento, estas estructuras básicas duraron largo tiempo. No obstante, para los conservadores, inspirados por José María de Pando, la Constitución de 1828 conducía a la omnipotencia parlamentaria.
El artículo 176° de la Constitución de 1828 establecía que se conservaría sin alteración ni reforma, durante cinco años desde su promulgación, a fin de convocar a una Convención Nacional en 1833 que examinase si había necesidad de reformas en base a su aplicación en ese lapso. Ese lustro, sin embargo, estaría cargado de acontecimientos decisivos en la historia del Perú republicano. Pero eso, será motivo de otro artículo...