La Constitución conservadora (1839)

En este artículo, revisamos la Constitución conservadora por antonomasia, el texto de 1839, obra de un Congreso sumiso a Gamarra y los restauradores, que priorizó el orden sobre todo, y a diferencia de los anteriores textos, tuvo una vigencia de 15 años, creando instituciones y figuras que continuarían hasta hoy.

Derrotada la Confederación, Agustín Gamarra volvió al poder, denominando a su régimen como la Restauración, y convocó a un Congreso, a reunirse en la capilla de la Merced de Huancayo. Inaugurado el 15 de agosto de 1839 y clausurado el 29 de noviembre, el Congreso de 1839 declaró insubsistente a la Constitución de 1834 (Ley de 23 de agosto de 1839). A este Congreso le bastó menos de tres meses para deliberar y votar una Constitución de 192 artículos, la cual fue promulgada por el mariscal Gamarra y sus Ministros Ramón Castilla y Benito Lazo, el 10 de noviembre de 1839.

El Perú arrastraba casi veinte años de continua agitación: la guerra de independencia, la dictadura bolivariana, el gobierno de La Mar, la invasión a Bolivia, el conflicto con la Gran Colombia, el golpe de Gamarra y su despótico gobierno, la guerra civil entre Orbegoso y Bermúdez, la sublevación de Salaverry y las guerras de la Confederación. Lo que se quería no era una Constitución modelo, un Gobierno perfecto o garantías extraordinarias. Lo que el Perú necesitaba era orden y paz. Para ello, se requería un Poder Ejecutivo eficiente, menos política y más administración.

En lo referente a la Nación, la Constitución de 1839 reiteraba lo que afirmaban las constituciones anteriores sobre la definición de la Nación como “la asociación política de todos los peruanos” y la prohibición de que fuera patrimonio de persona o familia, pero recordando el tiempo de la Confederación, se prohibía que se pudiera hacer pacto con cualquier Estado, “que se oponga a su independencia y unidad”.

En lo relativo a la religión, se reiteraba lo que decían las Constituciones de 1823, 1828 y 1834, acerca de que la Religión oficial era la Católica, Apostólica y Romana, sin permitir la tolerancia de otros cultos.

Sobre el estado político de los peruanos, la Constitución de 1839 distinguía nacionalidad de ciudadanía. Definía dos clases de peruanos: por nacimiento (hombres libres nacidos en el Perú, los hijos de padres peruanos al servicio de la Nación y nacidos en el extranjero, y los hijos de padres peruanos nacidos en el extranjero y registrados en la capital de la República) y por naturalización (los extranjeros admitidos al servicio del país, los que hubiesen servido en el Ejército o Armada, los avecindados antes de 1820, los extranjeros dedicados a actividades útiles, con 4 años de residencia y casados con peruana, y los españoles e hispanoamericanos que lo desearen).

Para ser ciudadano, se debería ser peruano (en cualquiera de ambas clases), mayor a 25 años, saber leer y escribir, excepto los indígenas y mestizos hasta 1845, y pagar alguna contribución. Se suspendía su ejercicio por ineptitud física o mental, por ser deudor quebrado o moroso al Tesoro Público, por estar procesado y por llevar una vida escandalosa. Se perdería la ciudadanía por una sentencia que impusiese pena infamante, por naturalización en otro Estado, por aceptar honores de otro Estado sin autorización del Congreso, por quiebra fraudulenta, por votos religiosos, y por la rebelión contra el Gobierno legítimo, y sólo se podría recuperar la ciudadanía por rehabilitación del Congreso, salvo los votos religiosos o la traición a la Patria.

Sobre la organización del Estado, se reiteraba la forma de gobierno popular representativo, consolidado en la unidad, responsable y alternativo. Como afirmaban todas las Constituciones anteriores (excepción claro está de la Constitución Vitalicia), el ejercicio de la soberanía era compartida por los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, independientes entre sí y sujetos a una estricta obediencia a la Constitución.

El Poder Legislativo como las Constituciones de 1828 y 1834, era bicameral, compuesto del Senado y de la Cámara de Diputados. Uno tenía iniciativa en materia de contribuciones y empréstitos; el otro redactaría las instrucciones para el Concordato y la formación de causa contra el Presidente y los altos funcionarios. Ambas Cámaras se reunirían en Congreso en ocasiones especiales, como el escrutinio de las elecciones presidenciales, para declarar vacante la Presidencia, para elegir consejeros de Estado, para declarar la guerra o a la Patria en peligro, y para conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo.

Los requisitos de elegibilidad eran distintos en cuanto a edad y renovación de sus miembros, pese a lo cual, tenían poderes semejantes. Un diputado, mayor de 30 años, duraría 6 años en su puesto, con renovación por tercios cada 2 años. Un senador, mayor de 40, duraría 8 años, con renovación por mitades cada 4 años.

La Constitución de 1839 introdujo dentro de nuestro ordenamiento constitucional dos figuras: una que ha durado hasta nuestros días, es la inmunidad parlamentaria, pues los representantes no podrían ser arrestados sino hasta 3 meses después de finalizadas las sesiones del Congreso. El otro, duró hasta 1879 y fue que el Congreso tendría reuniones bianuales.

En lo referente al Poder Ejecutivo, su Jefe Supremo era el Presidente de la República, cuyas atribuciones eran reforzadas notablemente, al igual que su mandato, que pasaba de 4 a 6 años, sin reelección inmediata. El Presidente de la República, que debía reunir las mismas calidades que un Consejero de Estado o un Senador, era elegido por los Colegios Electorales, por mayoría absoluta, en escrutinio supervisado por el Congreso en una sola sesión. Responsable de sus actos administrativos, esta responsabilidad se hacía efectiva al final de su mandato. Esto último, fortalecía la posición fáctica del Presidente, además de reducir la liberalidad de los representantes, que también fue limitada con la concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo para suspender garantías constitucionales, que pese a tener que contar con el Consejo de Estado, sirvió para poder mantener el orden frente a las asonadas, pronunciamientos y montoneras tan típicas del siglo XIX peruano.

La Constitución de 1839 dedicó mucha atención a la suspensión y vacancia de la Presidencia de la República, como si presintiera los hechos de 1841. Si el Presidente se ponía a la cabeza del Ejército en caso de guerra, o si estaba enfermo, se suspendía el ejercicio de la Presidencia. La Presidencia vacaba de hecho por muerte, o por cualquier pacto que haya celebrado contra la unidad e independencia nacional, con lo que evitaba toda tentativa de unión o confederación con Bolivia; y de derecho por admisión de su renuncia, término de su período constitucional e incapacidad permanente, no sólo física, sino también moral, figura que ha permanecido hasta la actualidad, pese a que, recordemos, los juicios morales no tienen más plataforma que la conciencia de los hombres. En cualquiera de estos casos se encargaba de la Presidencia de la República, el Presidente del Consejo de Estado. Es decir, no se restauraba la Vicepresidencia.

Como dijimos, las facultades del Presidente de la República en la Constitución de Huancayo fueron muy amplias comparado con las anteriores, aunque sin llegar a los extremos de la Constitución Vitalicia. Se encargaría de conservar el orden interior y seguridad exterior de la República, hacer cumplir las leyes y las sentencias judiciales, aparte de requerir la pronta administración de justicia, de convocar a elecciones y al Congreso ya sea de forma ordinaria o extraordinaria. Se introdujo dentro del constitucionalismo peruano, la figura del Mensaje Presidencial al inicio de las sesiones del Congreso, y se le concedió potestad legislativa mediante la facultad de dar decretos y órdenes. El Presidente dirigía las fuerzas de mar y tierra, declaraba la guerra y hacía la paz con aprobación del Congreso, nombraba a la mayor parte de los funcionarios públicos, y podía observar los proyectos de ley que le pase el Congreso, oyendo previamente al Consejo de Estado.

Sobre los Ministros, se limitaban a un máximo de 4 ministros, que debían tener las mismas calidades que un Senador. Se rescataba la incompatibilidad entre la función ministerial y la congresal, además de confirmar el refrendo ministerial y la responsabilidad correspondiente, y se les exigía una Memoria sobre su despacho, para la apertura de las sesiones del Congreso. Podían concurrir a los debates de las Cámaras, retirándose antes de las votaciones. De esta forma, el poder del Presidente sobre sus Ministros creció al punto que en 1848, José Gregorio Paz Soldán afirmó: “El Presidente está persuadido que sus Ministros son simples secretarios que deben autorizar lo que él dispone sin concederles, muchas veces, la menor participación en sus medidas. Porque como puede removerlos, se cree autorizado para no respetarlos, y cree también que son empleados suyos y no de la Nación”.

Como en la Constitución de 1834, la de 1839 recogió la figura del Consejo de Estado, un ente asesor del Presidente de la República, encargado de velar por la observancia de la Constitución y las leyes, acordar sesiones extraordinarias del Congreso, y de dictaminar sobre los proyectos de ley del Presidente y en los casos que éste lo requiriese. Conformado por 15 personas miembros o no del Congreso, su Presidente y dos vicepresidentes eran electos por el Congreso y duraba lo que una Legislatura ordinaria.

El Poder Judicial perdía su inamovilidad: los magistrados podían ser trasladados, suspendidos y hasta removidos por el Ejecutivo. Sus magistrados eran designados por el Presidente de la República a propuesta del Consejo de Estado, en el caso de la Corte Suprema y las Cortes Superiores, o a propuesta de las Cortes Superiores, en el caso de los Jueces de primera instancia. Pese a todo, se siguió viendo una constante primacía de la política sobre el derecho, como en el caso de la destitución del vocal Felipe Pardo y Aliaga en 1844.

En lo relativo al régimen interior de la República, la Constitución de 1839 suprimió los organismos locales, pues suprimió las Municipalidades, mantuvo la desactivación de las Juntas Departamentales, se limitó a mantener el sistema de prefectos, subprefectos y gobernadores, y además creó unos funcionarios administrativos, con facultades judiciales, ejecutivas y de seguridad pública: los intendentes de policía, designados por el Poder Ejecutivo y convertidos en único órgano de autoridad local.

En cuanto a derechos y garantías, la Constitución de 1839 mantuvo el texto de 1834, aunque permitía tácitamente la esclavitud.

La Constitución de 1839 contenía además, un título especial sobre la observancia y reforma de la Constitución, creando un núcleo duro de reforma, referido al gobierno popular representativo, fundado en la unidad, responsable y alternativo, y la separación de poderes. Sobre la reforma constitucional, se seguía una forma parecida a la de la Constitución Vitalicia, con la diferencia que la propuesta podía ser hecha por cualquiera de las Cámaras, y una vez cumplido el procedimiento, bastaría mayoría absoluta para aprobar la reforma. Por este procedimiento tan complicado, Pareja dice que en la práctica, hacía a la Constitución inmutable.

La Constitución de Huancayo tuvo una relativamente larga vida, pues, recordemos, la primera Constitución nació abortada porque coincidió con la férrea dictadura de Bolívar y sólo rigió brevemente mientras se preparaba la Constitución de 1828; la Constitución Vitalicia fue puro papel mojado; la de 1828, pese a su importancia histórica, rigió sólo cuatro años en medio de constantes violaciones; la de 1834, menos de un año, por la rebelión de Salaverry y las guerras de la Confederación. En cambio, la Constitución de 1839, pese a estar en suspenso en la Anarquía entre 1842 y 1844, volvió a regir entre 1845 y 1854, llegando a regir efectivamente doce años, “cifra sorprendente en comparación con las Constituciones precedentes”.

En relación al poder constituyente, a diferencia de las anteriores Asambleas Constituyentes, el Congreso de Huancayo no tuvo ideólogos que actuaran libremente y a la larga coactados por los militares, como en 1823, 1828 o 1834, sino que actuaron en todo momento como servidores del militarismo triunfante. No en balde, Basadre lo define como un “Congreso opaco, congelado y monolítico, sin grandes figuras representativas”. Pero para Pareja, es “la primera Constituyente genuinamente peruana que adoptó definidamente la política del orden y de la paz, sobre todo”, indudablemente con la cercana influencia del Chile portaliano, el cual con la Constitución conservadora de 1833, había logrado un orden y una estabilidad no vistas en el resto de la América Latina independiente.

En relación con los poderes del Estado, esta Constitución redujo los poderes del Congreso, situándolo en la esfera estrictamente legislativa y controladora, pero no como codirectora del Gobierno nacional, como intentaron las Constituciones anteriores, excepción claro está de la Constitución Vitalicia. Mantuvo el régimen bicameral como forma de evitar una dictadura parlamentaria, pero amplió las atribuciones del Presidente de la República, y suprimió las municipalidades, demostrando tener una tendencia autoritaria y absorbente, en beneficio del Ejecutivo. No sólo eso, sino que redujo las facultades del Poder Judicial, y podía controlar a los magistrados por medio de su remoción, reduciendo al Poder Judicial, en la práctica, a la calidad de un mero órgano del Estado.

Santa Cruz y la Confederación (1835-1839)

En este artículo, revisamos los dramáticos años de la Confederación Perú-Boliviana y su Constitución de 1837, en medio de la lucha entre Santa Cruz contra Salaverry, Gamarra y Portales, hasta llegar a la decisiva batalla de Yungay.

En 1835, llamado por el presidente Orbegoso, el presidente boliviano Andrés de Santa Cruz entró al Perú al frente de su ejército. No era un desconocido en la historia peruana. Nacido en el Alto Perú en 1792, había servido a los ejércitos virreinales, hasta unirse a las fuerzas de San Martín, y había tenido papel decisivo en el motín de Balconcillo, la segunda expedición a intermedios y las campañas bolivarianas. Presidente de Bolivia en 1829, había engrandecido a la joven República, convirtiéndola en una Estado progresista, respetable en el extranjero y en pleno desarrollo, siendo considerado el único período exitoso en la historia de Bolivia en el siglo XIX, puesto que tras Santa Cruz, sólo seguiría la etapa que Alcides Arguedas denominó acertadamente, como de los "caudillos bárbaros".
Con la intervención boliviana, Salaverry, que había tomado medidas moralizadoras en la administración pública, se alió con su antiguo rival, Gamarra, decidido a defender la independencia nacional que veía amenazada por Santa Cruz. Si bien Gamarra fue derrotado y exiliado, Salaverry no se desalentó: organizó un ejército que le era fervorosamente leal y declaró la “guerra a muerte” contra los bolivianos. Pese a un triunfo inicial en Uchumayo (de donde deriva la marcha militar peruana por antonomasia, el Ataque de Uchumayo), el impetuoso caudillo peruano fue derrotado en la decisiva batalla de Socabaya. Capturado y juzgado, fue fusilado en Arequipa el 18 de febrero de 1836, no sin protestar por escrito y ante el pelotón por la "bárbara conducta del conquistador". Apenas tenía 29 años.
Muerto Salaverry y desterrado Gamarra, Santa Cruz halló el momento para lograr su proyecto de unir al Perú y Bolivia. Originalmente pensaba unir a Bolivia y al sur del Perú, pues comprendía que el norte del Perú no aceptaría la idea de la unión con Bolivia (“si paso del Apurímac no solo me pierdo sino que pierdo a Bolivia… (que) sin mí se convertirá en una mazamorra”), pero sus consejeros, en especial, José Joaquín de Mora le insistieron en el todo o nada, porque con “el norte sin el sur como parte integrante suya, no tendrá Ud. paz nunca, nunca”.
Con tal idea, Santa Cruz dividió al Perú en dos estados: Estado Nor Peruano y Estado Sur Peruano, manteniendo la integridad de Bolivia, y luego de tres asambleas preparatorias, en Sicuani, Tapacarí y Huaura, el 28 de octubre de 1836, Santa Cruz declaró establecida la Confederación Perú-Boliviana, y fue proclamado Protector de la misma, con omnímodos poderes. Al año siguiente, el 1 de mayo de 1837, en una Asamblea en Tacna, con tres representantes (un militar, un sacerdote y un jurista) por cada Estado, se aprobó la Constitución Política de los Estados Nor, Sud Peruanos y Bolivia. En este texto, que constaba de 45 artículos, se acordaba la creación de la Confederación en base a la unión de Bolivia y los Estados Nor y Sud Peruanos, con el objeto de mantener su seguridad interna y externa, además de su recíproca independencia.
Si bien cada Estado confederado tendría su propio gobierno, con igualdad de derechos, incluida la ciudadanía, estarían sujetos a un Gobierno General de la Confederación, con atribuciones militares, diplomáticas y económicas, ejercidas por el Poder Ejecutivo general, el Poder Judicial general y el Poder Legislativo general. La religión de la Confederación era la Católica, Apostólica y Romana, sin mencionar alguna restricción al ejercicio de otros cultos.
El Poder Ejecutivo general residía en el Jefe Supremo de la Confederación y en sus Ministros. El Jefe Supremo era el Protector, que contaba con omnímodos poderes militares, políticos, diplomáticos, además de tener la iniciativa legislativa en aspectos educativos y judiciales, y de poder nombrar y destituir a los Presidentes de los Estados confederados. Duraba 10 años en el cargo, con posibilidad de prorrogarse.
El Poder Judicial general sólo se ejercía en causas especiales, y contra los funcionarios susceptibles de ser procesados. Las Cortes Supremas y Superiores de los Estados confederados mantendrían sus funciones.
El Poder Legislativo general era bicameral, compuesto por un Senado y una Cámara de Representantes , que representaban a los Estados confederados.

• El Senado, compuesto por 15 miembros mayores de 40 años y con mil pesos de renta anual, designados por el Protector, en base a propuestas de los Colegios Electorales departamentales; se encargaba irónicamente de juzgar al Protector por traición y retención indebida del poder, y a sus Ministros por los delitos cometidos en ejercicio de sus funciones; aprobaba o rechazaba los Tratados entre la Confederación y otros países; decretaba premios y honores a quienes prestasen servicios a la Confederación; examinaba las bulas y documentos pontificios para darles o negarles su aprobación, y permitiría a los ciudadanos de la Confederación el uso de honores extranjeros.
• La Cámara de Representantes constaría de 25 miembros mayores de 30 años y con 500 pesos de renta anual, electos por el Congreso general de la Confederación, en base a los candidatos propuestos por los Colegios Electorales. Esta Cámara tenía iniciativa legislativa, salvo en los aspectos de los que se encargaba el Senado; aprobaba los Presupuestos, concedía o negaba carta de naturaleza a los extranjeros, iniciaba los trámites de empréstitos y su amortización.

En materia de derechos, el texto de 1837 no reguló nada, dejando su regulación al arbitrio de cada Estado confederado, que a su vez conservaban su moneda, armas y pabellones. La bandera de la Confederación sería de color punzó con las armas de los Estados confederados unidos por un laurel.
El proyecto de la Confederación, el más ambicioso sin duda del siglo XIX peruano, dio lugar a un Estado extenso y poderoso, que gobernado por un estadista como Santa Cruz, quien había logrado verdaderos prodigios en Bolivia, podría llegar a ser una gran potencia. Desde el punto de vista geopolítico, la Confederación consagraba la relación geográfica, histórica y económica entre el Perú y Bolivia, establecida desde tiempos prehispánicos, afianzada en tiempos coloniales, y que el virrey don Manuel de Guirior destacase en su célebre carta de 1776 al criticar la creación del Virreinato del Río de la Plata.
Sin embargo, para forjar tal idea, Santa Cruz había atentado contra la unidad peruana, y debió recurrir a medios sangrientos que necesariamente le habían atraído odios y resentimientos, por lo que su proyecto no podía durar mucho, pues muchos peruanos vieron en la intervención de Santa Cruz a una invasión boliviana, e hicieron todo lo posible para derribarla.
Los emigrados peruanos, donde destacaban Gamarra, Castilla, La Fuente, Vivanco, y Pardo y Aliaga, planearon desde el exilio, la forma de liquidar la Confederación. Su centro fue Chile, donde el gobierno del presidente José Joaquín Prieto, cuya principal figura era su ministro don Diego Portales, quien dejó una huella profunda en la evolución política chilena, siendo conocido como el Organizador de la República (aunque esa idea está siendo discutida en los últimos años por quienes lo ven como la decisiva desviación hacia el autoritarismo dentro de la historia chilena).
El conservador Portales impulsó ante todo el desarrollo comercial de Valparaíso, lo que por fuerza lo llevaba a la competencia con el Callao. Ya Portales consideraba una ventaja para Chile la división del Alto y el Bajo Perú, además de mantenerlo alejado de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Inicialmente primó la razón (no olvidemos el lema chileno) y se logró un acuerdo con Salaverry en 1835, pero la agitación en el Perú y la anulación de este tratado por Orbegoso, llevó a Portales a pensar en usar la fuerza, sobre todo cuando Santa Cruz proclamó la Confederación, y buscó contrarrestar la competencia comercial chilena y vitalizar el comercio del nuevo Estado. Portales entonces, valiéndose de una serie de pretextos, declaró la guerra a la Confederación. En una célebre carta, Portales afirmó que “La posición de Chile frente a la Confederación... es insostenible… Unidos estos dos Estados (Perú y Bolivia), aun cuando no más sea que momentáneamente, serán siempre más que Chile en todo orden de cuestiones y circunstancias… debemos dominar para siempre en el Pacífico: esta debe ser su máxima ahora, y ojalá fuera la de Chile para siempre”.
Pero Portales no llegaría a ver la destrucción de la Confederación: la guerra era impopular en Chile, todavía influido por el ideal americanista, y un grupo de oficiales se sublevaron y tomaron preso al omnipotente Ministro, exigiendo el final de las hostilidades, y ante el riesgo de ser derrotados, lo fusilaron y remataron a bayonetazos (junio de 1837). El crimen desató una reacción de furor nacionalista en Chile, que hizo popular la guerra, atribuyendo a Santa Cruz implicancias en el crimen.
Fueron necesarias dos expediciones del ejército chileno con el apoyo de los peruanos antisantacrucinos. La primera expedición restauradora, al mando del almirante Blanco Encalada, fue derrotada en Arequipa y debió firmar el Tratado de Paucarpata (noviembre de 1837), y en un acto que luego lamentaría, Santa Cruz permitió retirarse a las tropas chilenas. El Tratado de Paucarpata no fue aprobado por el gobierno chileno, y la guerra continuó. La segunda expedición restauradora, al mando del general Manuel Bulnes, y con el apoyo de Gamarra y Castilla, capturó Lima y venció a Orbegoso en Guía. Luego se retiraron hacia la sierra norte, hacia donde Santa Cruz los siguió, librándose la batalla decisiva en Yungay en enero de 1839. Santa Cruz fue derrotado, lo que significó el final de la Confederación y el derrumbe de su débil entramado, dependiente de la suerte de su caudillo, quien tras varias vicisitudes, acabaría en el exilio en Francia, donde moriría en 1865.