Las Bases de la Constitución de 1822.

Bicentenario de la República Peruana.

En los actuales momentos, tan críticos para el país, vale la pena revisar nuestra historia constitucional peruana, para comprender la accidentada génesis de nuestra república. El 20 de septiembre de 1822, el protector San Martín instaló el “Soberano Congreso Constituyente”, y le dejó las riendas del poder, invocando la unión nacional, advirtiendo que de lo contrario, la anarquía devoraría al Perú independiente.

Ilustración del pintor Germán Suárez Vértiz en el reverso de los billetes de 100 soles de oro (emitidos entre 1968 y 1974), representando la sede del primer Congreso Nacional.

Mariano Felipe Paz Soldán apuntaría en 1870: "Inmensa era la responsabilidad que pesaba sobre el primer cuerpo representante del naciente Estado: tenía que crear y organizar todo: San Martin, en la grandeza de su alma y en la pureza de sus intenciones y abnegado patriotismo, dió á los reglamentos y disposiciones que dictó el carácter de provisorios y mientras el Perú legítimamente representado adoptara las leyes que le conviniera".

El primer decreto del Congreso declaró "Que el Congreso Constituyente estaba solemnemente instalado, que la soberanía residía en la Nación y su ejercicio en el Congreso que legítimamente la representa", conforme las palabras de su primer presidente, Francisco Javier de Luna Pizarro. Por ello, el Congreso consideró que no podía legalmente elegir un poder ejecutivo mientras no existiese una Constitución. Pero su solución no dejó de ser polémica, pues, inspirándose en el ejemplo de la revolución francesa, decidió mantener el poder en su seno, confiándolo a una comisión de tres diputados que no tenía otras facultades que sancionar sus resoluciones. El tribuno José Faustino Sánchez Carrión justificó dicha idea, sosteniendo que la presencia de un individuo en el poder le recordaba la figura del rey, añadiendo que tres personas no se unirían para oprimir.

Decreto del 21 de septiembre de 1822 que estableció la Junta Gubernativa del Perú. Firman el decreto, Francisco Javier de Luna Pizarro como presidente del Congreso, y como secretarios José Faustino Sánchez Carrión y Francisco Javier Mariátegui.
(Archivo del Congreso de la República)

Así, la "Junta Gubernativa del Perú" estuvo conformada por el mariscal José de la Mar (nacido en Cuenca en la audiencia quiteña, veterano del ejército realista, hombre honesto y carente de ambiciones personales), el aristócrata Manuel Salazar y Baquíjano (conde de Vista Florida, quien tendría una destacada figuración en la naciente República), y el jurista Felipe Antonio Alvarado (nacido en Salta en el virreinato rioplatense, hermano del general Rudecindo Alvarado, jefe del Ejército). Pese a ello, el poder de la Junta emanaba del Congreso, y sus decisiones debían ser aprobadas por la misma institución, lo que reducía su capacidad de gestión.

Queriendo alejar la posibilidad de un gobierno personalista, el Congreso acabó tomando un curso errado. Paz Soldán juzgó que al entregarse el mando a un "triunvirato inerte", abrió las puertas a la conspiración por parte del activo Riva Agüero. El mismo Riva Agüero, juez y parte en los eventos, bajo el seudónimo de Pruvonena, escribió en las postrimerías de su vida, que lo que debió hacer el Congreso fue dividir los poderes y no reasumirlos en sí, recayendo seguramente el Ejecutivo en alguna persona apta, capaz de concluir la independencia en poco tiempo sin experimentar "la vergüenza de terminarla despues con auxiliares; y la de que estos se hiciesen los amos, y saqueasen, corrompiesen la moral, y envileciesen el pais".

Firmas de los miembros de la Junta Gubernativa del Perú.
(vendido en ebay)

El mismo La Mar estaba incómodo con esta situación. En una carta al general San Martín, el 27 de noviembre, el militar cuencano reconoció considerarse "insuficiente para estar al frente de los negocios (aunque auxiliado de dos dignísimos compañeros, los señores Vistaflorida y Alvarado), he pedido francamente que se me destine a filas, según parezca conveniente", lo que no se concedió por sus problemas de rodilla.

Mariscal José Domingo de la Mar y Cortázar, miembro de la Junta Gubernativa
(retrato del Centro de Estudios Histórico Militares del Perú).

“El personal de la Junta no era capaz de correjir el vicio fundamental de la institución, porque no habia en ella un hombre que descollara por sus talentos o importancia en el grado necesario para imponerse a sụs compañeros o al Congreso. Por el contrario, dos de sus miembros eran verdaderas nulidades: Alvarado, un comerciante arjentino que habia sido designado para ese puesto solo por ser hermano del jeneral que estaba indicado para mandar la espedicion de Intermedios; i Salazar i Baquíjano, una gran posicion social por su apellido i fortuna, pero sin irradiaciones políticas ni servicios públicos. El único que tenia situacion propia era el jeneral La Mar, pero ofrecia el inconveniente de ser colombiano, i de haber servido hasta mui poco tiempo ántes en el ejército español; así es que ni podia contar con el apoyo del país, ni aspirar al prestijio que estaba reservado a los que se habian ilustrado por sus servicios a la causa de la revolución” (Bulnes).

Medallón con la efigie de Manuel Salazar y Baquíjano en el frontis del Museo del Congreso y de la Inquisición.
(fotografía del autor, 2013)

El maestro Basadre apuntaría que las grandes figuras del Congreso fueron Francisco Javier de Luna Pizarro y José Faustino Sánchez Carrión. Uno era un sacerdote arequipeño, cercano del antiguo obispo Chávez de la Rosa, a quien acompañó a España en la época de las Cortes de Cádiz, de donde emanaba su conocimiento del parlamentarismo, evidenciado en las reglas que dio a sus inexpertos colegas; el otro era un abogado huamachuquino, discípulo de Rodríguez de Mendoza en San Carlos, orador vehemente en defensa de la República, atacando la propuesta monárquica de Monteagudo, del que lo separaba un odio profundo. "No obstante la identidad de sus convicciones, había, en los dos tribunos del Congreso Constituyente notables diferencias. El uno había sido cauto en la época virreinal; el otro, perseguido; el uno tenía la ductilidad del hombre que ha vivido y viajado; el otro, las estridencias de sus revoltosos años de estudiante en San Carlos. Y así también en el Congreso, Luna actuó, mientras Sánchez Carrión habló; Luna dirigió los conciliábulos, mientras Sánchez Carrión entusiasmó a los auditorios; Luna fue presidente y Sánchez Carrión secretario del Congreso; de Luna se recuerda su influencia y de Sánchez Carrión sus producciones; Luna pudo ser comparado con el titiritero que maneja su retablo, y Sánchez Carrión con el ave que enseña su plumaje y su canto".

Estampillas emitidas en 1971, con motivo del sesquicentenario de la Independencia, con los retratos de Luna Pizarro y Sánchez Carrión.
(estampillas a la venta en ebay)

El Congreso se afanó en organizar la nueva República, diseñando la división territorial que hasta hoy persiste: departamentos, provincias y distritos. El trabajo fue distribuido en diferentes comisiones; una de ellas, instalada el 24 de octubre de 1822, se encargó de preparar las bases de la futura Constitución, siendo integrada por el arequipeño Luna Pizarro, el ariqueño Hipólito Unanue, el guayaquileño José Joaquín Olmedo, el limeño Manuel Pérez de Tudela y el lambayecano Justo Figuerola.

Llevados de un espíritu nacionalista, los diputados aprobaron la ley del 4 de noviembre de 1822, según la cual todas las vacantes civiles y eclesiásticas debían ser cubiertas de preferencia por peruanos; otra ley, del 13 de noviembre, establecía lo mismo para las vacantes el ejército y armada. La Junta manifestó que la ley era anti política y generaría conflictos, sobre todo teniendo en cuenta que de sus tres miembros, sólo Salazar y Baquíjano era peruano. Tras dos sesiones secretas a inicios de noviembre, el Congreso incluso hizo saber a la Junta su desconfianza en el ministro de Guerra, coronel Tomás Guido, cercano colaborador del Protector San Martín. Este espíritu, en medio de los preparativos para una próxima expedición patriota, llevaría a Nemesio Vargas a juzgar que: “La expedición á Intermedios no fué contra los españoles, sino la tentativa que se hizo [por parte del Congreso] para conservar el poder. Era menester perder la última esperanza de independizarnos con elementos propios, antes de apelar á los ajenos”.

Una de las motivaciones del Congreso era la erradicación de la idea monárquica que el odiado ministro de San Martín, Bernardo de Monteagudo, había propiciado. Así, el 4 de noviembre promulgó una amplia amnistía, excluyendo únicamente a Monteagudo. Luego, el 22 de noviembre, canceló los poderes de los comisionados García del Río y Paroissien, enviados por San Martín con el propósito de buscar un monarca para el Perú.

Sin embargo, la medida más contundente se plasmó en la sesión del 16 de diciembre de 1822, sesión presidida por Juan Antonio de Andueza. Se trataba de la aprobación de las “Bases de la Constitución Política de la República Peruana”, documento que fue promulgado por la Junta Gubernativa al día siguiente. En sus 24 artículos, las Bases recogían los principios “más adecuados para establecer las relaciones entre los ciudadanos y funcionarios del Poder Nacional, con arreglo a los derechos, obligaciones y facultades respectivas”.

Con las Bases de la Constitución de 1822, se desechó la idea de una monarquía constitucional peruana. Por ello, se puede afirmar que la República en el Perú nació realmente con la promulgación de las Bases; no es de sorprender que el maestro Jorge Basadre utilizase el año 1822 como punto de arranque de su Historia de la República.

Por ello, el doctor Domingo García Belaúnde afirmó que las Bases de 1822 “es, si se quiere, el documento fundacional del nuevo estado constitucional peruano, pues aquí se sentaron, por vez primera, los principios relacionados con la organización de los poderes del Estado y la defensa de los derechos individuales, acorde con la filosofía liberal e  iluminista predominante de entonces”.

Así, todas las provincias del Perú reunidas en un solo cuerpo formarían la Nación Peruana, bajo la denominación de “República Peruana” (que se mantuvo hasta 1979). La soberanía residía en la Nación, independiente de la Monarquía Española, y de toda dominación extranjera, y no podía ser patrimonio de ninguna persona o familia, con lo desechaba definitivamente la idea monárquica, definiendo al Gobierno como popular y representativo.

Las Bases declararon que la religión del Estado sería la Católica, Apostólica y Romana, "con exclusión del ejercicio de cualquier otra confesión religiosa", adición realizada por Justo Figuerola (con el argumento de aún no estar lista la población peruana para aceptar la libertad de culto, como lo habría evidenciado el que la discusión se filtrase a la calle, juntándose firmas entre la población, como denunció Francisco Javier Mariátegui en la sesión del 2 de diciembre). Este artículo, el 5.°, sería objeto de observaciones al momento de votar la aprobación de las Bases el 16 de diciembre. Representantes como Mariátegui, Manuel Ferreyros, José Pezet y José Joaquín de Olmedo se manifestaron de acuerdo en todo con las Bases, "menos en la intolerancia religiosa"; inclusive representantes pertenecientes al clero, como el caso de Toribio Rodríguez de Mendoza y Luna Pizarro, manifestaron "no admitir la intolerancia religiosa". Pero la mayoría de votos aceptó la exclusividad de la religión católica en el Perú.

Según las Bases, la Nación elaboraría su Constitución y sus leyes por medio de sus representantes, debiendo ser ratificada por un Congreso General, compuesto de los diputados de las provincias libres, y de todas las que serían desocupadas por el ejército realista. Todos los ciudadanos tenían el derecho a voto, fundando la representación en base a la población, principio que se abandonaría en 1860.

En materia de derechos, las Bases de 1822 establecían que la nueva Constitución protegería la libertad de los ciudadanos, la libertad de imprenta, la seguridad personal y la del domicilio, la inviolabilidad de las propiedades y del secreto de las cartas, la igualdad ante la ley “ya premie, ya castigue”, el reparto equitativo de las contribuciones y cargas públicas según las facultades de cada uno, el derecho individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al Gobierno; y la abolición de toda confiscación de bienes, de todas las penas crueles, de la infamia trascendental, de los empleos y privilegios hereditarios, y del comercio de negros. Además, las Bases declaraban el derecho de todo peruano a la educación, encargando al Congreso la misión de disponer lo conveniente para la instrucción primaria y las de bellas artes y ciencias.

Las Bases declaraban que el principio más necesario para establecer y conservar la libertad del Perú era “la división de las tres principales funciones del poder nacional, llamadas comunmente tres poderes, que deben deslindarse, haciéndolas independientes unas de otras en cuanto sea dable”.

El Poder Legislativo era unicameral, concentrando el monopolio de la iniciativa de las leyes y de la creación de impuestos. Los diputados serían inviolables e irresponsables por sus opiniones. Si bien se proponía un "Senado Central", este sólo tendría funciones administrativas.

El ejercicio del Poder Ejecutivo no sería ni vitalicio ni hereditario. Quienes ejercieran el Poder Ejecutivo y los Ministros de Estado eran responsables solidarios por las resoluciones tomadas en común, y cada Ministro en particular por los actos de sus despachos.

El Poder Judicial (que al igual que en el Estatuto sanmartiniano de 1821, era denominado “Judiciario”) sería independiente, garantizando la inamovilidad de sus jueces, estableciendo el juicio público y con jurados.

Tales fueron las Bases de la Constitución, un texto doctrinario, liberal mas no radical, defensor de la soberanía popular y de los derechos individuales. La Junta se preocupó de establecer el mecanismo de la juramentación de las Bases, continuando la costumbre hispánica de la jura: primero se juraba a cada nuevo rey (siendo la última ocasión la jura de Fernando VII el 13 de octubre de 1808), luego (buscando mantener el ceremonial tradicional y las innovaciones liberales) se juró la Constitución de Cádiz (13 de octubre de 1812), seguida por la proclamación y jura de la independencia (28 de julio de 1821).

El 17 de diciembre de 1822, la Suprema Junta Gubernativa promulgó las Bases de la Constitución, estableciendo los lineamientos para su jura en las provincias.

Habría que mencionar, que al día siguiente, en sesión del 18 de diciembre de 1822, la Junta Gubernativa envió un oficio al Congreso relativo "a que habiendo concedido el Gobierno provisorio los títulos de ciudad a las poblaciones de Lambayeque y Huamachuco, ponía esta conseción en conocimiento de la Soberanía, a fin de que se sirviese confirmarlos, o resolver lo que fuese de su Soberano agrado, y el Congreso en consideración a los eminentes servicios que ambas poblaciones han prestado en favor de la Independencia las confirmó inmediatamente".

Ley del 18 de diciembre de 1822, confirmando el título provisional de ciudad, a la población de Lambayeque, con el renombre de generosa y benemérita.
(Archivo Digital de la Legislación Peruana) 

Las autoridades lambayecanas se enteraron dichas normas a principios del año siguiente. A las 11 de la mañana del viernes 17 de enero de 1823, sesionó el personal de la Municipalidad de Lambayeque, bajo la presidencia del alcalde de primera nominación, coronel Baltazar Muro de Rojas. Delante de las autoridades reunidas, se procedió a abrir los pliegos de las órdenes recibidas. Al enterarse de la confirmación del título de ciudad, se acordó dar al Congreso "las mas espresivas gracias á nombre de los ciudadanos que representan". En cuanto a la jura de las Bases de la Constitución, se programó la realización de tal ceremonia en la Sala Consistorial a las 9 de la mañana del domingo 19 de enero de 1823.

Inauguración del busto del prócer de la independencia, coronel Baltazar Muro de Rojas, en la plaza de Ferreñafe, el 11 de diciembre de 2022.
(cortesía Alfredo Muro Flores)

Sin embargo, el horizonte para la causa patriota se volvió crítico a inicios de 1823, pues mientras el Congreso Constituyente se dedicaba a una intensa labor legislativa, descuidaba la continuación de la guerra contra los realistas. Los problemas en la organización de la campaña militar en el sur, la falta de autoridad de la Junta, la ceguera del Congreso, y las  contundentes derrotas independentistas en Torata y Moquegua en enero de 1823, terminarían por precipitar lo que el maestro Basadre denominaría el “primer choque entre Parlamentarismo y Militarismo”. Y en lo que sería un ominoso presagio para la estabilidad de la nueva República, el primer presidente del Perú, José de la Riva-Agüero, llegaría a tan alto cargo a través de un golpe de estado.

FUENTES CONSULTADAS.

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